探索義務教育優質均衡發展新路徑——對我市城鄉義務教育優質均衡發展的調查與思考

李國俊

近年來,我市大力推進中小學學校標準化建設,義務教育均衡發展取得較大成績。但是,由于城區學校網點建設滯后城市化進程,優質教育資源緊缺難以滿足人民群眾的需求,導致“擇校熱”持續升溫,城區學校普遍存在“三超”現象,即學校超規模,學生超班額,上學超路程。筆者認為,只有大力促進城鄉義務教育優質均衡發展,實現城鄉義務教育一體化,才能真正解決“上好學”問題,促進教育公平,辦好人民群眾滿意教育。

一、當前我市義務教育發展存在的問題及原因分析

(一)教育經費投入不足與低效并存。一是公共財政對義務教育的投入不足。為應對城區新增學齡人口的入學問題、改善企業移交地方學校的辦學條件,前幾年市直中小學不得不舉債搞建設,學校債務問題突出。一些新建、改擴建學校項目也因資金缺口進程緩慢。二是民間資本投入教育的積極性不高。由于我市尚未出臺鼓勵企業、個人投資興學和捐資助學的激勵政策,民間資本投入教育事業的渠道狹窄,社會力量投資興學和捐資助學的氛圍還不夠濃厚。三是教育經費的投入產出效益偏低。在農村義務教育經費實行“省級政府統籌落實、縣級政府管理為主”的體制下,難以集中有限的財力科學安排城鄉義務教育經費投入比例,因此出現農村教育資源盲目遞增,資源配置與生源分布不成比例,農村校舍閑置與城區學校學位緊缺并存的現象。

(二)城區學校網點建設與布局滯后。一是城區網點建設跟不上城市發展步伐。據調查,城區學齡人口每年大約以3000人左右的速度遞增,這意味著每年城區必須新建一所學校。但是,近幾年城區學校網點建設滯后城市發展,一些已列入計劃興建的學校因種種原因遲遲未開工建設,致使城區大多數學校生源爆滿,少數學校不得不拆功能房甚至搭建板房來滿足入學需求。二是區域分治導致城區學校網點規劃失當。渝水區、孔目江區、高新區與主城區緊密相連,由于受區域壁壘和政策所限,城鄉學校網點布局缺乏統籌規劃,致使資源配置出現交叉重疊或空白缺位現象,部分學生入學只能舍近求遠。一些新建學校因受區劃所限,在選址上也難以方便學生就近入學。三是舊城改造導致部分網點生源與容量失衡。近十年來,我市為提升城市品位,舊城改造步伐加快,一些區域人口劇增。由于舊城改造沒有考慮建設與之相配套的學?；蝾A留足夠的教育用地,導致原有的網點生源與容量嚴重失衡。

(三)城鄉學校教學質量存在一定差異。一是生源質量的差距。由于農村學前教育發展和家庭教育的滯后,導致農村兒童尤其是留守兒童的智力不能得到有效的早期開發。因此,越來越多農村孩子的父母認為,為了不讓自己的孩子輸在起跑線上,砸鍋賣鐵也要到城區購買學區房,將孩子送到城區學校讀書。二是師資水平的差距。農村教師隊伍總體上呈現年齡老化、缺乏專業引領、結構性短缺等特點。據初步統計,農村50歲以上的教師,占農村教師總數的近三分之一,高級職稱比例不足十分之一,農村教師隊伍中沒有特級教師、省級學科帶頭人。音體美老師也非常緊缺,導致學校體育娛樂活動難以正常開展,素質教育難以正常推行。三是辦學理念的差距。據調查,目前一些農村學校存在班子創新意識不強,自主發展動力不足,管理方法因循守舊,辦學理念相對保守等弊端,加之教師教學方法比較傳統,教學信息不夠暢通,教研意識較為淡薄,致使農村學校教學質量難以提高。

(四)優質教育資源輻射面狹窄。一是農村優質教育資源緊缺難以滿足人民需求。據統計,農村高級職稱比例僅為96%,而市直為207%。在目前實行的城鄉教師上掛下派交流政策中,交流教師的數量少,城區學校在選派支教教師上有所保留,很多教師下鄉也只是為評職稱“走過場”,主動服務農村教育的意識淡薄。每年選派下鄉支教的教師數量少,服務年限也短,不能從根本上解決農村師資薄弱的問題。二是優質師資過度集中難以發揮引領作用。全市共有特級教師20名,其中2名已經退休,90%的特級教師供職于主城區學校,50%集中在一中和四中兩所重點中學。由于義務制教育辦學模式單一,名師工作平臺建設相對滯后,加之城區學校沒有打破“名師單位所有”的觀念,導致名師的輻射、示范作用不能充分發揮。三是各自為政辦學格局難以實現資源共享。近年來,農村生源向主城區聚集直接帶來城鄉學校教師供需矛盾凸顯。由于受行政體制壁壘的影響,加之尚未完全建立有效的資源共享機制和制定相應的激勵政策,教師資源難以得到合理配置和有效利用,致使城區學校不得不大量聘用代課老師,而農村學校則富足有余。

二、促進我市義務教育優質均衡發展的對策

筆者認為,隨著我市城鄉一體化快速發展,適應戶籍制度改革和土地流轉新趨勢,破除城鄉教育二元結構,實現城鄉義務教育一體化勢在必行。結合我市“區劃面積小、城鎮化率高、人口相對集中”的市情,按照“一體化、全覆蓋”的要求,將渝水區、高新區、仙女湖區、孔目江區和主城區融為一個區域,分宜縣為一個區域,以公平為前提,以實現資源使用效率最大化為目的,從基礎建設、經費投入、辦學模式、教師配置、質量監控等5個方面,對城鄉義務教育進行一體規劃和統籌推進。

(一)基礎建設一體化。一是進一步優化城鄉教育網點布局。按照學齡人口分布新增布點,把全市教育網點布局統籌納入城鄉公共配套建設總體規劃,預留充足的教育用地,強制性要求開發商按人口配建學校。根據城鎮建設規劃,統籌規劃農村教育網點。在中心鎮高標準、高規格打造一批優質學校,輻射周邊鄉鎮,引導農村生源回流。二是全面推進“智慧教育”工程建設。利用網絡傳輸和視頻技術,搭建優質教育資源共享平臺,實現教學研討、信息互通、課程改革、質量監測數字化。開展“在線課堂”試驗教學,由城區學校優秀教師主講,將優質課程實時傳輸到農村學校和薄弱學校,直至農村教學點,實現城鄉學校異地同步課堂。三是大力扶持學前教育發展。實施“農村閑置校舍改建幼兒園”和“農村小學增設附屬幼兒園”項目,推進鄉鎮公辦示范性中心幼兒園建設。推行“公辦民助”的辦園模式,發展不同層次的學前教育機構;規范扶持一批普惠性民辦幼兒園;建立學前教育共同體,在公共財政給予一定的經費保障下,公辦幼兒園重點在師資培養、辦園理念、管理模式等方面對民辦幼兒園進行幫扶。

(二)經費投入統籌化。一是明確市、區兩級政府義務教育發展責任。從今年秋季城區學校招生情況分析,按照人口與中小學生74:1的比例推算,有近25萬名左右的農村學生到城區擇校,市直學校由此承擔了本該縣區擔負的義務教育發展責任。市、區兩級政府在義務教育均衡發展中的財政投入資金,應按人口比例進行核定,并建立區域內教育經費統籌管理機制,實行統一調配使用,實現定量的教育投入效率最大化。二是拓寬民間資本投資興學渠道。出臺社會力量辦學和捐資助學相關激勵政策,鼓勵以“公辦民助”方式興建學校。大力引進國內外知名教育投資集團,建立不同檔次的教育機構尤其是學前教育機構,以滿足不同層次人群的需求。拓寬企業、社會團體、開發商捐資助學渠道,不斷壯大教育發展基金。三是整合城鄉教育閑置資源?？茖W合理規劃城鄉教育網點,有效盤活城鄉閑置教育資源。預測學生生源發展趨勢,有計劃地推進義務制教育學校標準化建設,堅決防止盲目建設,使有限的教育投入發揮最大效益。減少城區學校“擇校生”、“借讀生”比例,避免農村學校出現“空心?！爆F象。

(三)辦學模式多樣化。一是強弱聯盟。實行“名校+弱校”的聯盟辦學,將優質學校與短期內難以轉化的薄弱學校實質性合并,構建“名校引領、資源共享、捆綁考核、互助提高”的發展模式,通過班子重組和資源整合,建立辦學共同體、實行教師互派、開展聯合教研,統籌課程改革。最終依托名校的社會效應,促使更多薄弱學校讓人民群眾所認可。二是名校托管。通過“名校+新?！钡哪Ｊ?對新建學校實行委托管理,由名校對師資力量、辦學理念、管理方法進行整體輸出,從而實現優勢資源的整體擴張,不斷增強新建學校的“造血功能”,最終使之源于母體、優于母體、別于母體。三是一校一品。大力推進素質教育建設,鼓勵和引導農村學校、薄弱學校推進學校品牌建設,整合校本資源,挖掘鄉土優勢,發揮自身潛力,找到適合學校發展的特長項目,形成學校特色,進一步滿足人民群眾對義務教育階段的多樣化、優質化、特色化需求。

(四)師資配置均衡化。一是改革教師身份管理制度。堅決破除教師流動體制障礙,將教師管理權限收歸教育部門統管,打破學校之間用人屏障,實行區域內教師無校籍管理,必要時實行人崗分離,實現名師、名校長共享。采取政府購買服務的方式,成立退休教師志愿者協會,組織身體健康的退休骨干教師繼續留用擔任學科教學任務,以滿足教師退休高峰來臨和城區學校生源快速遞增的補充需求。二是建立城鄉教師雙向流動機制。提高城鄉教師輪崗交流的比例,針對農村教師隊伍年齡老化、結構性短缺、缺乏專業引領等問題,向農村輸入中青年教師、音體美教師和骨干教師。統籌使用區域內城鄉學校教師編制,針對目前部分農村教師閑置而城區教師缺編的現狀,將閑置的農村教師有計劃選派進城區學校鍛煉和使用。三是向農村學校輸入管理人才。建立必要的支教激勵機制,樹立正確的選人用人導向,對具有農村學校工作經歷的同志,在職稱評定和政治使用上優先考慮。選配領導能力強的校長,組建業務水平高、工作肯作為的團隊,充實到農村薄弱學校的管理隊伍,創新農村學校的管理思路,提高農村學校的管理水平。

(五)質量監控常態化。一是建立城鄉義務教育質量評估和監測體系。制定義務教育質量“綠色評價”標準,改變以分數作為教學質量唯一評價標準的狀況,促進素質教育的發展。制定義務制教育城鄉一體化發展監測體系,每學期進行統一的期末質量檢測和分析,統籌實施課程改革。強化教育督導功能,全面落實教育部頒發的《縣域義務教育均衡發展督導評估暫行辦法》,提高督導工作推動力。二是建立義務教育多元評價機制。定期組織人大代表、政協委員對義務教育進行視察和評議,定期開展義務教育均衡發展社會滿意度調查,定期聽取家長委員會的意見和建議,將學校的辦學行為和教學質量置于社會各界的監督之下。三是建立義務教育均衡發展問責制。強化部門責任意識和績效考核,建立義務教育均衡發展聯席會議制度,保證義務教育發展的人力、財力、物力的正當投入,把義務教育優質均衡發展的重要指標,列入各級政府民生工程績效考核重要內容,對義務制教育學校和各類辦學共同體進行捆綁考核,并實行獎優罰劣和責任追究,促進義務教育優質均衡發展各項措施落到實處。

(作者系市教育局黨委書記)