建設(shè)法治政府的幾點(diǎn)思考

張草根

民主法治是社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要特征,構(gòu)建和諧社會(huì)的首要目標(biāo)是建設(shè)一個(gè)民主法治的社會(huì),而建設(shè)法治政府則是建設(shè)民主法治社會(huì)的前提和進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)全面和諧社會(huì)建設(shè)目標(biāo)的基礎(chǔ)。一個(gè)依法行政的政府是社會(huì)改革發(fā)展的穩(wěn)壓器和助推器,在構(gòu)建和諧社會(huì)的偉大工程中發(fā)揮著總攬全局、協(xié)調(diào)各方、統(tǒng)籌規(guī)劃、積極推進(jìn)的主導(dǎo)性作用。建設(shè)法治政府的根本保障是實(shí)行民主憲政。

(一)轉(zhuǎn)變政府職能和改革行政管理體制

1.建設(shè)法治政府必須要轉(zhuǎn)變政府職能。理由在于:

第一,法是人民意志和利益的體現(xiàn),從而法治政府應(yīng)是為人民服務(wù),執(zhí)政為民的政府。但政府若定位不正確,直接干預(yù)經(jīng)濟(jì),必然會(huì)受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng),與民爭利,以權(quán)謀私,背離法治政府的宗旨。

第二,法是社會(huì)公正和人民權(quán)利、自由的保障,從而法治政府應(yīng)是權(quán)力受控制的政府,是“有限政府”。而政府職能如果不受限制,可以“越位”做其想做的任何事情,即使是出于發(fā)展經(jīng)濟(jì),為民謀利的良好愿望,也不可避免地會(huì)造成權(quán)力濫用,最終損害人民的利益,導(dǎo)致政府功能的異化。

第三,法是規(guī)范人們行為,調(diào)節(jié)社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系,為生產(chǎn)力發(fā)展所決定并服務(wù)于生產(chǎn)力的上層建筑,從而法治政府應(yīng)是運(yùn)用法的規(guī)范,為人們的社會(huì)、生產(chǎn)活動(dòng)提供經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù),促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的服務(wù)政府。而政府如果是為管理而管理,無限制地?cái)U(kuò)大對社會(huì)和市場的規(guī)制范圍,行政權(quán)無處不在,無孔不入,就會(huì)窒息社會(huì)和市場主體的活力,阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展。在這種情況下,政府即使是依“法”行政,也不可能是法治政府。轉(zhuǎn)變政府職能是要求政府“歸位”:做政府應(yīng)該做的事,如經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等,而不是要求政府“棄位”、“不作為”。

2.建設(shè)法治政府要求改革行政管理體制。原因在于:

第一,體制首先涉及權(quán)力關(guān)系和利益關(guān)系。這些關(guān)系處理不當(dāng),體制不合理,必然導(dǎo)致地方保護(hù)主義或部門保護(hù)主義,而地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義必然阻礙依法行政。在一些領(lǐng)域,不解決體制問題,依法行政就很難實(shí)現(xiàn)。

第二,體制會(huì)對執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員的執(zhí)法行為動(dòng)因的形成產(chǎn)生影響,不好的體制產(chǎn)生的此種影響可能是極為負(fù)面的,它可能誘使執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員違法執(zhí)法,甚至誘使一些人冒受處分、處罰的危險(xiǎn)頂風(fēng)違法。例如,行政罰沒款按比例返還執(zhí)法機(jī)構(gòu)的財(cái)政管理體制就導(dǎo)致不少行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員亂收費(fèi)、亂罰款、亂沒收。

第三,體制對于執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法人員的執(zhí)法作風(fēng)、執(zhí)法態(tài)度有重要影響,不好的體制可能助長官僚主義、衙門作風(fēng)。例如政府機(jī)構(gòu)設(shè)置過多、部門林立、職權(quán)劃分不清、交叉、重疊的體制即導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)相互之間互相推諉、互相扯皮,行政相對人到行政機(jī)關(guān)辦事門難找、臉難看、話難聽、事難辦。這些現(xiàn)象與依法行政、法治政府的要求顯然是格格不入的。因此,要推進(jìn)依法行政,建設(shè)法治政府,我們必須首先改革行政管理體制。

因此,轉(zhuǎn)變政府職能和改革行政管理體制是建設(shè)法治政府的兩項(xiàng)基礎(chǔ)性工作,做好這兩項(xiàng)基礎(chǔ)工作,是法治政府建設(shè)的基本前提。

(二)法治政府建設(shè)需要解決新問題

1.依法行政需要常抓不懈。

法治政府建設(shè)要直面矛盾。這要求政府所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的內(nèi)容、范圍、水平必須受到法律的約束,既不能不履職,也不能超越職權(quán)。政府依法行政水平提升應(yīng)常抓不懈,政府工作人員更必須樹立“以民為本”的理念,將自己定位為服務(wù)者,而且應(yīng)當(dāng)變被動(dòng)服務(wù)為主動(dòng)服務(wù)。

當(dāng)然,政府工作受法律約束,也就意味著不可能滿足社會(huì)各方面所有的要求。法律的規(guī)定必須與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)才可能得到有效實(shí)施,同樣,政府的公共服務(wù)水平也必須與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)。比如社會(huì)資源的分配,在現(xiàn)階段只能保重點(diǎn),不可能充分滿足社會(huì)需要。不顧實(shí)際供給能力的做法,可能取悅于部分人,但不可能持續(xù),由此造成的后果卻很嚴(yán)重,需要很長時(shí)間去消除。因此,政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)民眾將對公共服務(wù)的期望值定在恰當(dāng)?shù)乃缴?要把實(shí)際狀況告訴民眾,取得大家的理解,尤其不能因?yàn)樽约旱牟恢?jǐn)慎,把群眾的胃口吊得很高。不切實(shí)際的許諾或者機(jī)會(huì)主義地處理個(gè)別群眾的訴求,會(huì)導(dǎo)致政府被“綁架”:受制于人、受制于不切實(shí)際的不合理要求,這不利于形成化解社會(huì)矛盾的機(jī)制,不利于建立正常的社會(huì)秩序,更不利于實(shí)現(xiàn)長治久安。

2.治政府要求厘清職責(zé)

公共產(chǎn)品和公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)由政府提供,但是,社會(huì)事務(wù)越來越繁重和復(fù)雜,政府不可能把所有的公共服務(wù)事項(xiàng)都包下來,特別是在市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)建立起來、社會(huì)力量逐漸顯現(xiàn)作用之后。政府可以把一些公共服務(wù)事項(xiàng)交給社會(huì)去做,或者由政府和社會(huì)共同去做。運(yùn)用市場機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)或者讓基層群眾自治組織發(fā)揮作用,可以將有些政府未必能管好的事項(xiàng)管起來,或者管得更有效率,更節(jié)省成本,甚至可以減少由于政府介入導(dǎo)致的腐敗發(fā)生。

對于某些事項(xiàng),指望用強(qiáng)大的執(zhí)法力量來解決問題的可能性幾乎沒有,政府肯定應(yīng)當(dāng)管,但要提高管理的有效性,政府應(yīng)當(dāng)動(dòng)員各方力量,通過各種途徑,正確引導(dǎo)民眾行為,從而使矛盾得以緩解。通過各種社會(huì)力量的參與,充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用,可以解決社會(huì)生活中一些難題,推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步。政府在動(dòng)員社會(huì)力量方面可以采用購買服務(wù)等各種鼓勵(lì)參與的措施,對于各人民團(tuán)體、群眾團(tuán)體以及其他各種組織更可以提出一定的要求,讓他們發(fā)揮各自的優(yōu)勢,一起來參與社會(huì)管理,這是政府今后應(yīng)當(dāng)熟悉和不斷提高的公共服務(wù)方式。

(三)法治政府建設(shè)需要轉(zhuǎn)變觀念

在“依法治國”要求日益迫切的今天,推進(jìn)法治政府建設(shè),各級(jí)政府和公務(wù)員應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步摒棄法律規(guī)定可有可無或者可以在權(quán)力、利益面前打打折扣等形形色色的“人治”思維,全面樹立尊重憲法和法律、依法辦事、依法行政的觀念

1.從習(xí)慣于以非法律手段調(diào)整社會(huì)轉(zhuǎn)變到全面依法行政。

依法行政實(shí)踐來看,各級(jí)政府及公務(wù)員的法律意識(shí)已有很大提高,管理理念和管理手段已經(jīng)發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變。在“依法治國”要求日益迫切的今天,要繼續(xù)推進(jìn)法治政府建設(shè),各級(jí)政府和公務(wù)員應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步摒棄法律規(guī)定可有可無或者可以在權(quán)力、利益面前打打折扣等形形色色的“人治”思維,全面樹立尊重憲法和法律、依法辦事、依法行政的觀念。

2.從單純追求經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)變到追求社會(huì)的全面發(fā)展。

經(jīng)濟(jì)增長,固然是政府應(yīng)當(dāng)追求的目標(biāo),但絕不應(yīng)成為政府理政的終極和唯一目標(biāo)。一個(gè)成熟的社會(huì)應(yīng)當(dāng)是在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長的基礎(chǔ)上,經(jīng)濟(jì)、政治、文化等事業(yè)全面發(fā)展的社會(huì)。在三十年改革開放的基礎(chǔ)上,我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就,但社會(huì)事業(yè)一些方面的受重視程度和發(fā)展?fàn)顩r相對還是不足,個(gè)別地區(qū)甚至出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展而低俗文化泛濫、道德水準(zhǔn)滑坡的畸形發(fā)展?fàn)顩r。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)以法治政府建設(shè)為契機(jī),積極轉(zhuǎn)變單純追求經(jīng)濟(jì)增長的觀念,依法治理各項(xiàng)社會(huì)事務(wù),努力促進(jìn)物質(zhì)文明、精神文明和政治文明全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.從重點(diǎn)關(guān)注政府建設(shè)轉(zhuǎn)變到全面關(guān)注民計(jì)民生。

強(qiáng)有力的政府是保障社會(huì)變革有序發(fā)展的重要前提,但加強(qiáng)政府建設(shè)只應(yīng)是一種保障手段,而不應(yīng)是終極目標(biāo)。我國社會(huì)主義國家的根本屬性,決定了改革發(fā)展的根本目的在于“以人為本”、推進(jìn)人的全面發(fā)展,讓人民群眾分享改革發(fā)展的成果。在此目標(biāo)的指引下,各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)轉(zhuǎn)換思路,以法治手段把建設(shè)的重點(diǎn)從關(guān)注政府自身發(fā)展調(diào)整到解決人民疾苦、為人民辦實(shí)事、為人民謀福利、全面關(guān)注民計(jì)民生上來。

4.從片面追求行政效率轉(zhuǎn)變到追求效率與公平并重、直至更加注重公平。

效率與公平是影響改革進(jìn)程和社會(huì)發(fā)展的重要因素。只講效率不講公平,社會(huì)就會(huì)因急功近利、兩極分化而畸形發(fā)展;只講公平不講效率,社會(huì)就會(huì)因缺少競爭、缺乏動(dòng)力而失去活力。效率與公平的問題,在分配領(lǐng)域體現(xiàn)得尤為突出。改革開放以來,在分配領(lǐng)域,公平與效率的關(guān)系經(jīng)歷了一個(gè)漸進(jìn)的過程:從效率優(yōu)先、兼顧公平,到初次分配注重效率、再分配注重公平,而在行政管理領(lǐng)域,效率與公平的關(guān)系同樣必須與時(shí)俱進(jìn),各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在依法行政、建設(shè)法治政府的過程中,及時(shí)實(shí)現(xiàn)觀念和行動(dòng)的轉(zhuǎn)變,正確處理效率和公平的關(guān)系。

5.從注重硬性管理轉(zhuǎn)變到全力建設(shè)服務(wù)型政府。

具有強(qiáng)制性是行政權(quán)的基本特性,對社會(huì)進(jìn)行管理必然要運(yùn)用硬性管理手段。在依法行政的初期,為了維護(hù)安定團(tuán)結(jié)、預(yù)防和制止社會(huì)混亂,硬性管理方式在一定程度上發(fā)揮了積極作用。但是隨著社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展,服務(wù)型管理,“以人為本”的治國管理理念已廣為社會(huì)所接收并成為基本理念。為此,各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)適應(yīng)發(fā)展需要及時(shí)調(diào)整管理方法,在實(shí)施硬性管理的同時(shí),積極轉(zhuǎn)變工作作風(fēng),依法落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,把為人民服務(wù)的理念貫穿到依法行政的實(shí)踐之中,主動(dòng)推動(dòng)由管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。

6.從只注重對自然資源的開發(fā)利用轉(zhuǎn)變到全面維護(hù)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步離不開對自然資源的開發(fā)利用,然而經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步絕不能以破壞環(huán)境、浪費(fèi)資源、犧牲勞動(dòng)者的合法權(quán)益和剝奪子孫后代的生存發(fā)展權(quán)為代價(jià)。當(dāng)前,節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境已成為關(guān)系人民群眾切身利益和中華民族生存發(fā)展的基本國策。各級(jí)政府必須轉(zhuǎn)變對自然資源的認(rèn)識(shí)和觀念,學(xué)會(huì)并熟練運(yùn)用以法律手段管理資源開發(fā)利用和進(jìn)行環(huán)境保護(hù),加強(qiáng)能源、資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù),增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展的觀念和能力。

總之,依法行政、建設(shè)法治政府,是一項(xiàng)長期、復(fù)雜而艱巨的任務(wù),各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)真總結(jié)推進(jìn)依法行政的經(jīng)驗(yàn),在轉(zhuǎn)變觀念的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化行政體制改革,轉(zhuǎn)變政府職能,創(chuàng)新行政管理方式,建立和完善合法、民主、科學(xué)的政府決策機(jī)制,統(tǒng)籌規(guī)劃,把握重點(diǎn),突破難點(diǎn),完善機(jī)制,從而最終建成充分得到人民群眾擁護(hù)和支持,為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供強(qiáng)有力保障的法治政府。

(作者單位:市政府辦)