事業單位人事管理的主要問題及對策

徐國梁  鄧浩

事業單位是我國憲法規定的六大類組織之一,也是民法通則規定的四類法人之一。我國的事業單位分布廣泛,人才密集,已經成為科技、教育、文化、衛生等各項社會事業發展的基礎和骨干力量。近年來,我省事業單位人事制度改革取得了積極進展,初步轉換了用人機制,淡化了身份,強化了崗位,優化了結構,增添了活力,調動了事業單位各類人員的積極性、創造性,促進了社會事業的健康發展。但由于事業單位管理尚未立法,各地政策不一,執行彈性較大,我們感覺在具體工作中還存在一些問題,面臨著主要四個方面的矛盾,對于這些矛盾與問題,我們需要認真分析研究,妥善加以解決,確保事業單位人事管理的順利實施和事業單位人事制度改革的平穩推進。

一、事業單位績效工資激勵作用難以發揮

按照國務院對事業單位實施績效工資三步走的精神,2009年起我市先后對全市791個事業單位共21251人實施了績效工資。但在具體執行中,由于財政采取的是上削高、下不托低、40%獎勵性工資由單位自行解決的做法,事業單位績效工資基本標準線等同于績效工資總量(2009年1月起人均15000元、2010年1月起人均18600元、2011年7月起人均25800元),實際上仍為吃大鍋飯現象,而且相當一部分事業單位實際收入下降明顯,部分事業單位實際收入低于人均水平,單位之間收入不平衡。

以績效工資實施后的2011年與實施前的2008年比較為例:市中心血站人均下降2258元、市一中人均下降6269元、市成教中心人均下降14662元。市直178個全額事業單位中,收入低于全市人均水平的單位2009年占29.8%、2010年占35.4%、2011年占36%。部分單位收入下降的主要原因是原來有創收來源的單位受總額控制,部分收入未能核撥。低于人均收入的主要原因是部分單位沒有創收來源,40%部分難以保障發放,實施績效工資后財政依然未以保障。因此績效工資的實施不僅沒有起到激勵作用,甚至挫傷了部分單位的積極性,對相關工作的進行產生了不利的影響。

對策建議:

為解決上述問題,需對我市事業單位績效工資政策進行改革完善,一是實行績效工資總量控制、分類動態管理。以不降低事業單位原有收入為前提,以多勞多得、優績優酬為原則,實行績效工資總量審批管理制度,分類動態核定工資總量,不搞“一刀切”,以此充分調動單位和個人的積極性。二是實行財政分類保障制度。以基本標準線為基點,對低于基本標準線的單位財政給予補差,對高于基本標準線的單位由財政和單位分別按比例負擔。通過各類合理調控,促進事業單位人員工資收入穩步提高。三是給予事業單位一定分配自主權。在核定的績效工資總量范圍內,鼓勵運行條件成熟的事業單位探索實行不同的績效工資管理辦法,自主確定基礎性績效工資和獎勵性績效工資比例,多策并舉搞活單位內部績效工資分配,使工作人員的收入與崗位職責、工作業績和實際貢獻相聯系,進一步增強工資分配的激勵功能。

二、事業單位職員缺乏晉升通道

長期以來,事業單位一直沿用黨政機關管理模式,這種人事管理模式已不能適應社會事業發展需要。事業單位實行崗位設置管理制度后,極大破除了原有人事管理方式所帶來的用人機制不暢、效率不高等一系列弊端,身份專業技術人員和工勤人員都可以通過技術職務(等級)聘任逐步提高工資待遇,極大激發了活力,但仍然存在著部分問題,如管理人員(職員)除提任領導職務外幾乎沒有其他晉升途徑。我市自2008年實行事業單位崗位設置,在管理崗位上的職員,工資級別從辦事員至正廳分別對應十級職員至三級職員,除極少數人能夠提任領導職務外,大多數職員晉升渠道沒有明確規定,而新的工資制度下,職務的高低不同、職務確定的時間不同,直接導致了完全不同的工資福利待遇水平。受晉升通道限制,管理崗位職員的工資福利待遇得不到提高,甚至有的人員工作幾十年乃至退休還相當于科員工資,極大影響了他們的切身利益,制約了工作積極性與主動性的進一步提升。

對策建議:

一是出臺事業單位職員管理辦法。目前全國統一的事業單位管理條例尚未出臺,建議我省考慮先行出臺事業單位職員管理辦法,打通職員的晉升通道,其中設區市一級負責十級至七級(對應辦事員至正科)職員的晉升管理,省廳負責六級及以上職員晉升管理,從而建立一條體現能力、業績和年限的職級晉升臺階,使管理人員可在職務不變情況下,通過提高能力、多做貢獻等方式,晉升崗位級別,為基層干部施展才華提供更充分的發展空間。二是積極推進事業單位人事制度改革,通過頂層設計建立起事業單位合同用人、公平競爭、績效評價、人員退出、權益保障、監督管理等人事管理新機制,進一步規范事業單位人事管理,確保事業單位改革平穩順利推進。

三、事業單位公開招聘和人員流動機制不健全

自《事業單位公開招聘人員暫行規定》頒布實施以來,事業公開招聘工作已全面鋪開,初步建立了公開、競爭、擇優選拔新進人員的制度框架,極大拓寬了事業單位選人視野,極大提升了隊伍素質,更加改善了隊伍結構,最大程度遏制了用人上的不正之風。但與此同時,我們也深切地感受到,公開招聘工作中還存在一些不容忽視、亟待解決的突出問題:一是公開招聘與崗位設置相分離,用人單位往往只根據編制部門出具的編制核準使用單申報招聘計劃,忽略了本單位的崗位設置管理及人崗匹配情況,由于有空編不一定有空崗(如“雙肩挑”人員同時占用管理崗位和專業技術崗位)等實際情況存在,導致招聘后出現人崗不適的現象屢有發生,給崗位聘用帶來了一定難度。二是招聘方式比較單一,為了降低考試成本等,事業單位公開招聘基本參照公務員考錄方面機制,但實際上這種大規模統一考試、一張試卷定乾坤的招聘方式既違背了不同類型事業單位對崗位和人員的多樣化、特殊化需求,也難以滿足各類考生的求職愿望。同時,日益變化發展的考試環境也對這類單一的招聘方式提出了嚴重挑戰。三是不規范行為難以杜絕,一些部門在招聘專業技術人員時,由于招聘條件和專業設置較為特殊,導致招聘條件“因人畫像”或“蘿卜招聘”的情況一定程度上存在。同時在人員流動方面,雖然我們制定了機關事業單位人員流動管理辦法等,但實際操作中通過“打招呼”、“走關系”實現調動的現象屢見不鮮,很大程度上說明了真正用人單位需要的人員的選拔、交流、退出等相關機制尚未建立完善,而人社部門目前基本只能在編制和人員檔案方面進行審核把關,一定程度影響了政府公信力。

對策建議:

一是堅持統一規范和分類指導相結合公開招聘制度。在統一規范公開招聘的主要原則、制度框架、基本程序和基本要求的基礎上,要充分尊重不同行業、不同類型事業單位的特點,充分尊重各類人員的專業特點,分類實施公開招聘,切實根據行業、專業及崗位特點確定考試考核方式和內容,做到“以需定考”。二是探索建立符合不同事業單位特點的多樣化招聘方式。圍繞以合適的人才選聘到合適的崗位這一核心,充分根據事業單位及其崗位、人員的特點,下大力氣對公開招聘的具體組織方式、選拔評價內容、選拔評價方式等進行探索和創新,實現既操作規范,又形式靈活。三是普遍推行公開遴選,減少人員流動的隨意性,增強人員流動的透明度,最大程度實現人員規范、合理流動的機制。四是認真履行人社部門綜合管理職責,充分發揮好管制度建設、管指導規范、管監督檢查、管招聘服務的作用,確保公開招聘制度公平、公正。

四、現行編制管理辦法不適應經濟社會發展現實需求

事業單位人事管理與機構編制管理密不可分。我們知道,自2003年中央編辦核定各地編制后,各地為控制超編,消化已超編人員,編制10年沒有調整,而該做法并不利于部門之間的編制調劑,進而更無法實現科學配置,可以說,編制的剛性管理與經濟社會發展的現實需求已愈加不相適應。主要表現在一些職能加強的部門或者新增加職能的部門由于編制固化,往往批不到編制和機構,極大制約了相關工作的開展。例如我市作為全省“多險合一”信息系統建設試點市,我局信息中心卻一直未批;城鄉居民養老保險經辦職能雖然加強,同時省里也有編制調整政策,但至今未落實到位。相反一些職能弱化的部門編制并沒有減少。此外,除極少數職能弱化、工作經費不足的單位外,編外用人已經成為各種類型事業單位的常態現象,一方面增加了單位行政支出,一方面更帶來了各種管理隱患。

對策建議:

事業單位編制管理越來越難以適應公共事業發展的需要,其主要原因在于對事業編制管理過細、管理手段單一。解決這一問題,一是編制部門要對機構編制進行動態管理,在控制編制總量的基礎上,根據公共服務事業發展需要,及時對事業單位機構編制進行調整,盡快撤并一些職能弱化的部門或單位,精簡人員,提升效能;對職能相近的部門或單位則應盡快整合,同時對職能加強的部門或單位增加必要的機構和編制。二是部門之間編制要科學配置、調劑使用,即根據經濟社會發展形勢和需要,結合實際,重新科學、合理配置不同部門的機構編制,并建立一套完善的部門之間編制調劑使用機制,從而真正發揮編制管理和激勵作用。三是切實規范臨時用工管理。按照“總量控制、節約成本,優化管理、精簡效能,公開招聘、統一派遣,經費自籌、適當補助”的用工原則,進一步轉變工作方式,加大清理規范機關事業單位臨時用工工作力度,大力推行“花錢賣服務”等新舉措,逐步實現“以錢養人”向“以錢養事”轉變,做到既規范用工形式,又保障臨時用工人員合法權益的雙贏。

(徐國梁系市人力資源和社會保障局局長,鄧浩系市政府副秘書長)