大力推進PPP模式助力供給側結構性改革

劉海勇  彭云婷

供給側結構性改革,是按照市場導向的需求來規(guī)范政府的權力,改革政府對經濟社會各領域公共產品和政策的供給方式。而政府和社會資本合作(PPP),則是指政府和社會資本之間,以特許經營、購買服務等形式開展合作,其最終目的是增強公共產品和服務供給能力。隨著我國經濟發(fā)展步入“新常態(tài)”,以基礎設施為代表的公共服務產品不斷增長的需求和受到約束的供給能力之間的矛盾在不斷放大。一方面,是日益增長的人民生活水平,對公共服務產品的需求質量水漲船高;另一方面,則是經濟高速增長后的結構調整、體制機制,以及逐漸積累地方政府性債務,對公共服務產品的供給能力有待加強。推進PPP模式,將進一步拓寬社會資本投資渠道,減輕財政支出壓力,提升項目運作和管理水平,提高公共服務和產品供給效率,是“新常態(tài)”下助力供給側結構性改革的有效途徑。

一、目前現(xiàn)狀

我市PPP工作啟動以來,市委、市政府高度重視,市主要領導多次批示要求做好此項工作,去年即下發(fā)了《關于開展政府與社會資本合作的意見》,明確了PPP工作的總體思路、基本要求、實施流程、政策保障和工作機制,通過各級各部門的共同努力,目前我市已基本形成了“有政策保障、有項目儲備、有協(xié)同推動、有項目發(fā)布推介”的PPP工作體系。在推動PPP工作過程中,牢牢把握了以下幾個關鍵環(huán)節(jié):

一是以政策保障為基礎。開展PPP工作過程中,我市始終堅持以《意見》為政策依據,進一步完善PPP工作推進機制,成立了推進政府和社會資本合作工作領導小組,從政策法規(guī)、體制機制各方面全力保障PPP工作的順利推進和項目的有序實施。

二是以項目儲備為核心。開展PPP工作,項目是核心。著眼于新余經濟社會長遠發(fā)展,以“物有所值”和“財政承受能力”為基礎,按照“有儲備、推的出、能實施”的要求,我市建立了2015年第一批PPP項目儲備庫,項目共計60個,總投資11615億元。今年一季度,在精心篩選梳理項目的基礎上,我市建立了2016年PPP項目儲備庫,入庫項目48個,總投資12276億元。

三是以項目推介為突破。項目是否能落地,項目推介是突破點。去年,我們從PPP項目儲備庫中梳理篩選了兩批次共20個條件較為成熟的項目向社會推介發(fā)布,成功簽約7個項目。今年一季度,在成功簽約5個項目的基礎上,另外篩選了13個項目向社會發(fā)布。7月初,初步擬定了2016年第二批擬向社會推介PPP項目,計劃于近期發(fā)布。截至目前,我市PPP項目落地率30%以上,大大超過全國、全省的平均水平。

二、存在問題

總體來說,我市的PPP工作進展比較順利,出臺了政策性文件,成立了領導小組,建立了項目儲備庫,推介的三批項目社會反響良好。但也要清醒地認識到,我市PPP工作仍處于探索起步階段,還有很多重點、難點問題急需解決。

一是思想認識不夠。有的部門對PPP沒有進行細致研究,理解認識上存在偏差,還停留在傳統(tǒng)投融資模式和理念,簡單的將PPP模式等同于減輕財政壓力,一定程度上存在“甩包袱”的心理。

二是項目儲備不足。我市現(xiàn)有儲備的項目數量少、投資小,具有行業(yè)帶動作用的大項目基本沒有,不能完全反映我市經濟社會發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢。

三是協(xié)同意識不強。部門與部門之間、部門與項目單位之間沒有按照《意見》的要求,真正有效發(fā)揮領導小組的牽頭作用,還沒有形成部門之間協(xié)調聯(lián)動的推進合力。

三、原因分析

從全國、全省推廣PPP模式的情況看,進展不是很理想,項目落地率不足15%,我市目前推進情況雖然較好,但今后發(fā)展形勢仍不容樂觀。究其原因,主要有三點:

一是項目回報不高。目前很多PPP項目的投資回報率與銀行貸款、信托產品甚至理財產品的收益率相差不多,對社會資本吸引力不大。從政府部門來說,確定回報率也是一件非常棘手的問題。如約定的資本回報率低,無法吸引到有實力的社會資本參與PPP項目;如約定的資本回報率高,擔心被輿論批評存在利益輸送,對PPP項目的推廣有所顧慮。

二是社會互信不足。政府與社會資本的相互信任不足,導致有的PPP項目難以推動。一方面,社會資本對政府部門的信任度不高,公共部門常常憑借強大的綜合執(zhí)法權、管理權與監(jiān)督權,干預企業(yè)的生產經營。另一方面,政府對社會資本也疑慮重重,有些民營企業(yè)在招投標過程中策略性的壓低價格,一旦合同簽訂,就降低產品和服務的質量或抬高價格來獲取超額利潤,甚至通過拖延施工或威脅退出迫使政府作出讓步。

三是專業(yè)知識不夠。一方面,雖然政府和部門對PPP模式的推動寄予厚望,但對PPP模式的了解還不夠深入,認識僅停留在概念階段,具體怎么樣去實施,普遍存在困惑和迷茫;另一方面,PPP模式操作上涉及物有所值評價、交易結構設計、投資測算、項目管理等專業(yè)技術含量較高的工作,政策上涉及到土地、股權、財政專項資金、立項審批、招標采購、中期評估等,操作太過復雜,導致有的主管部門和實施機構不知如何下手。

四、工作建議

一是高位推動、部門聯(lián)動,做好配套服務。一個成功的PPP項目,從項目儲備、遴選、審批審查,到合作伙伴選擇、項目建設運營、績效評價,再到最后項目移交,時間跨度長,涉及的部門多,需要充分發(fā)揮領導小組的作用,部門聯(lián)動起來,真正建立起協(xié)調推進機制,做好配套服務工作。具體來說,發(fā)改、財政部門作為牽頭負責單位,要協(xié)調、統(tǒng)籌推進PPP工作,履行政策制定、業(yè)務指導、項目儲備和遴選、項目評估和發(fā)布、價格管理、項目調度等職責。市金融辦要牽頭負責提供財務顧問、融資顧問、銀團貸款等綜合性金融服務,全程參與PPP項目的策劃、融資、建設和運營。市規(guī)劃、國土、環(huán)保等部門分別對口負責項目規(guī)劃選址審批、用地預審、環(huán)評審批等工作。行業(yè)主管部門做好本領域內PPP項目的篩選和發(fā)起工作,參與項目的全過程管理。

二是加強儲備、分批推介,提高項目落地率。目前我市的PPP項目儲備庫總體規(guī)模偏小,沒有完全反映我市經濟社會發(fā)展需求。新余作為一個工業(yè)城市,在降低物流成本、完善城市基礎設施以及新型城鎮(zhèn)化建設等方面還有很多工作要做,都需要政府投資,未來開展PPP空間很大。各有關部門要在認真做好項目儲備和發(fā)布推介的同時,進一步加強對PPP項目前期工作的指導,督促項目單位抓緊時間編制和完善項目實施方案,進一步提高項目簽約落地率。

三是明確回報、互信互諾,吸引社會資本。一般而言,PPP項目社會資本的凈收益率在8%左右,為鼓勵社會資本保質保量地提供公共產品和服務,政府部門要針對PPP項目回報方式的不同情況,制定相應的回報方式,切實提高PPP項目對社會資本的吸引力。另外,PPP項目一般周期長、投資大,在建設運營過程中,政府應通過綜合考慮投資成本、運營費用和預期用戶流量等因素,按照事先約定好的條款,誠信履約,真正成為社會資本的“合作者”,才能最大限度地吸引社會資本參與PPP項目建設。

(作者單位:市政府辦,市發(fā)改委)