裴曉林 謝小敏
黨的十八屆三中全會指出:要積極應對人口老齡化,加快建立社會養老服務體系和發展老年服務產業。新余市于2000年進入老齡化社會(國際上通常把60歲以上人口占總人口比重超過10%或65歲以上人口占總人口比重超過7%作為進入老齡化社會標準),作為全省較早進入人口老齡化的城市,隨著居民老齡化、高齡化程度不斷提高,家庭結構也發生了深刻的變化,傳統單一的養老方式已經難以承擔“老有所養、老有所樂”的任務。如何在“未富先老”的社會形態中,發展社會養老服務事業,是我們面臨的新課題。
一、新余養老服務業發展實踐
截止2014年底,新余市60歲以上老人15.7萬人,占全市總人口(115.6萬)的13.65%,65歲以上老人10萬人,占全市總人口的8.69%。現有養老福利機構36家,床位數5200張,供養五保老人4749人,每千名老人擁有床位數34.2張。為應對日趨嚴峻的養老服務挑戰,新余市積極推行投資主體多元化和運行模式民營化,鼓勵和刺激社會力量及民間資本參與養老服務業,初步形成以財政投入為推手、以政策扶持為導向、政府與社會力量互聯互動互補、覆蓋城鄉的社會養老服務格局。
1.統籌規劃。為了把社會養老服務體系的架構搭起來,在實踐中著眼“三個先行”:一是規劃先行。本著“堅持政府主導與社會參與相結合、立足現實與面向未來相結合、有序建設與合理規范相結合、公益服務與市場經營相結合”的原則,調整存量,優化增量,全面規劃好養老服務機構的空間布局和行業結構。二是目標先行。提出到2020年,全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐、結構合理、功能完善、管理規范、服務專業、規模適度、覆蓋城鄉的社會養老服務體系。全市社會養老床位數達到每千名老年人40張以上,其中城市社區基本實現居家養老服務網絡全覆蓋,90%以上的鄉鎮和60%以上的農村、社區建立包括養老服務在內的綜合服務設施和站點。三是試點先行。積極開展居家養老服務中心和農村頤養之家試點建設。至2014年底,全市共有城鄉居家養老服務(日間照料)服務中心(站、點)159個,就近為老人提供助餐、助潔、助醫、助娛等居家養老服務。有75個村委(自然村)啟動了頤養之家工作,其中27個村委(自然村)為800多位老人提供了一日三餐服務,其余的有一日一餐或一周一餐。老人不出村,就可以解決一日三餐,做到了老人開心,子女安心,政府放心。
2.政策扶持。新余市委、市政府先后出臺積極引導、扶持、鼓勵發展養老服務事業的文件10多個,尤其是去年出臺了《新余市人民政府關于加快發展養老服務事業的意見》(余府發[2014]15號),為推進社會養老服務事業提供了有力支撐。在扶持中突出體現“三個層面”:一是建設補貼和運營補貼層面。新建養老機構,開業2年以上,床位數30張(含)以上,入住率達到80%以上的,按照核定的床位數給予每張床位一次性建設補助2000元,最高補助100萬元。對租賃用房辦養老機構,且租用期5年以上,按核定床位數每張補1000元,最高補助50萬元。對民辦養老機構接收安置農村“五保”老人和城鎮“三無”老人的,供養對象的供養標準不足部分由屬地政府按自費對象最低收費標準對機構給予差額補貼;對民辦養老機構收養社會老人,按收養老人數每人每年200元的標準給予運營服務補貼。二是稅費減免和用地保障層面。養老機構用地優先納入城鎮土地總體規劃和年度用地計劃,合理安排用地需求。社會資本舉辦的非營利性養老機構與政府舉辦的養老機構享有同等的土地使用政策。用電、用水、用氣按民用價格繳費;有線電視初裝費減半,收視維護費按居民收費標準收取。根據國家、省規定可以減免的稅費全部減免。三是隊伍建設和管理措施層面。民營機構與國有、公辦老年福利機構一視同仁,在行政管理、人員培訓、嘉獎激勵等方面同等對待。把養老服務技能培訓納入城鄉就業培訓體系,落實相關優惠政策,提供免費技能培訓。充分發揮醫療機構、家政服務公司及市紅十字會等組織的作用,組織開展為老服務人員的護理專業知識培訓,逐步推行資格認證和持證上崗制度,推動養老服務的專業化、規范化發展。
3.全力推進。在積極發展社會養老服務的過程中,切實做到“三個引入”:一是引入民間力量。鼓勵社會力量及民間資本創辦養老服務機構,鼓勵社會中介組織、家政服務公司參與居家養老服務項目。二是引入志愿服務。結合“新余有愛”活動,廣泛開展“愛心扶老護老”志愿服務活動,為老年人提供生活照料、醫療護理、康復保健、精神慰藉和家政服務。三是引入醫養結合。推進養老機構與醫療機構開展合作,為老年人提供方便快捷的醫療、保健、康復、娛樂、休閑等服務。如銀河園老年服務中心緊緊依托新余市第四醫院,為老人提供24小時醫療康復、臨終關懷等服務。雖然新余市在養老服務事業方面做了許多工作,也取得了一定的成效,但隨著老年人口的變化和老年人社會養老需求的不斷增多,以及對養老服務的系統化、社會化、專業化的要求也越來越高,目前的養老服務業發展相對滯后。
1.家庭傳統養老方式功能逐漸弱化。目前新余城區98%的老人以傳統的在家居住,家庭成員相互照顧的方式進行養老,而其中近50%為空巢老人,需要夫妻之間相互照顧。在計劃生育政策和經濟社會發展等因素的影響下,不斷催化家庭的小型化,新型的“421”家庭結構正在不斷催生(即四老人、二夫婦、一小孩),勞動人口流動性不斷地加大,工作節奏和生活壓力也隨之加大,人們普遍感到已經沒有更多的精力來細致體貼地關心和照顧老年人的晚年生活,尤其是居家的高齡老人、“空巢”老人、失能半失能老人、經濟困難老人的養老保障及生活照料問題尤為突出。
2.機構養老的支撐作用乏力。新余城區現有養老機構5家,其中公辦的有1家(城北敬老院),民辦的有4家(銀河園、康樂養老服務公司、幸福養老院、市人民醫院二門診養老院),總床位數達1727張,民辦養老機構床位數1637張,實際入住共529人(不含農村“五保”老人)。機構養老同時出現“住不滿”和“住不進”的情況,出現養老床位“偽富余”現象。主要原因是收費標準高,健康且生活能自理的老人入住每人每月收費1200元,部分健康狀況欠佳、生活半自理或不能自理的老人入住最低標準要超過每月1500—3000元,這使得渴望依靠養老機構養老的許多老人因超出經濟承受范圍而“望院興嘆”。另外失能和病弱老人入院難,養老機構出于自我保護、規避風險和糾紛等因素,不愿意或拒絕接受失能病弱老人,而這一群體老年人因家庭無精力全天候照料,更迫切需要入住養老機構。
3.社會化養老服務隊伍缺乏。為老服務人員工資福利待遇偏低,工作量重,社會地位低,在很多人的觀念里等同于伺候老人的保姆,愿意從事養老護理工作的人很少。從業人員年齡偏大,文化水平和整體素質偏低。服務人員較少進行專業化的護理培訓,很大程度上制約了養老服務隊伍的專業化建設。
二、國內外養老服務業發展經驗借鑒
1.國外發達國家養老服務業發展經驗。近年來發達國家出現了一個非常有意思的趨勢,就是由機構養老向居家養老和社區養老的轉變。一些過去機構養老占比很高的國家,如加拿大、芬蘭、荷蘭等等,均出現了這種趨勢。數據顯示截至2012年,機構養老在西方國家,只占了5.5%的比例。出現這種趨勢的原因是機構養老模式中,老人缺乏必要的自主性,他只是被動地接受服務,而不是主動地參與到服務當中。而且機構養老環境中,老人和社會往往處于脫節的情況,老人一般希望退休之后生活在自己熟悉的環境中,或者跟自己的子女接觸比較多,但是在機構養老很難滿足這種需求。為了緩解養老問題,國外有很多成熟的養老服務的模式,如美國較為典型的一種養老居住模式是老年社區,以成熟的商業化運營模式著稱。日本的老年人贍養已經朝家庭、社會并重的方向轉變,養老的形式已經多元化。英國建立了一套由地方政府組織管理的社區社會服務體系,政府在老年人照顧方面的職能更多的是進行宏觀監督與控制。瑞典建立了“城市醫療保健服務有限公司”私營老年服務機構,為老人特別是收入較高的老人提供了更為個性化的服務,并鼓勵慈善團體、非營利機構大力興辦公益事業,這些社會團體和機構對瑞典老年社會保障起到了十分重要的作用。
2.國內先進地區養老服務業發展經驗。近年來,江蘇省堅持政府主導與社會參與、家庭養老與社會養老、公益性服務與經營性服務相結合,建立了比較完備的社會養老服務體系。一是實現投資主體多元化。為改變此前政府獨家投資建設的格局,南京、無錫等地大膽探索了新的機構建設機制。南京市社會力量興辦的養老機構達137家,約占機構總數的58%。無錫市2010年向社會公開推出13個養老機構建設項目,113家社區居家養老服務中心與企業和機關事業單位結對,企業冠名,每年支持3萬-10萬元。二是探索公辦機構運營模式改革,實現運行模式民營化。如南京市共有108家公辦養老機構,其中29家區以下福利院及3家農村敬老院實行公辦民營,提高了運行效率,減輕了政府負擔。三是通過政府購買民營服務,實現服務提供方式的改革。南京、無錫、蘇州等市積極轉變政府職能,改養老服務政府包攬為政府主導,通過購買服務等方式推動社會力量逐漸成為養老服務承接主體。如南京市鼓樓區采取向社會服務組織購買計時服務專門照料高齡病殘老年人,蘇州市對納入政府援助的老年人,每月給予450-600元的服務券(可抵用居家養老服務費用,也可抵用入住養老機構費用),由老人向私營機構等購買服務。政府購買服務等措施極大地拉動了民營企業的投資。四是用信息化手段關愛幫助老人。如南京市鼓樓區通過建立“居家養老服務網”,為獨居老人、部分空巢老人與困難老人提供免費的生活照料服務,深受老人歡迎;同時又為獨居老人家庭免費安裝“安康通”呼叫服務器,保障老人居家安全,并實施老人家庭探訪制度,以探望、問候、心理疏導的形式進行精神慰藉服務。
3.國內外養老服務業發展經驗借鑒。從國內外在養老服務方面取得的成功經驗來看,其一,養老服務系運行特點是各方參與,應形成政府、市場和社會、家庭等多元主體共同參與的多層次養老服務體系;其二,養老服務體系應重點發展多形式、多樣化的、基于社區提供的居家養老,強調發揮各種社會團體和民間團體及其志愿者的作用。
三、加快新余養老服務業發展的建議
借鑒國內外經驗,基本養老服務體系建設要充分整合行政、市場、社會、家庭等各種資源的力量,逐步建立起與經濟社會發展水平相適應、與社會保障體系相銜接的、以居家養老為主、以社會養老為輔的多元化、多層次養老服務體系,實現“老有所養”的目標。
(一)大力推廣居家養老模式,進一步完善服務功能
居家養老是最能滿足老年人需求的養老方式,也是社會成本最低的養老方式。全面推進居家養老服務,是破解新余養老服務難題,提高老年人生活質量的關鍵所在。一是發揮政府主導作用。成立推進居家養老工作領導小組,由民政和老齡部門聯合成立居家養老服務工作指導中心,鄉鎮(街道)成立居家養老服務工作指導站,并逐步加大財政資金投入,不斷完善社區基礎設施,加快建設居家養老服務中心(站),不斷豐富為老服務的內容和形式,基本滿足大部分人老年人的居家養老服務需求。另外,為居家養老的“三無”困難老人提供政府購買服務,對專業服務機構和加盟服務商為老服務以代金服務券進行結算,提升居家養老服務水平。二是建立養老服務信息平臺。結合“智慧新余”建設,組建成以信息化、智能化呼叫救助平臺為基礎的新余信息化養老服務中心,在需要服務者和提供服務者之間搭建起信息溝通的橋梁,使養老服務機構或加盟服務商及時快捷的為居家養老老人提供助餐、助浴、助潔、助行、助醫以及生活護理、代辦事務、康復輔助、心理慰藉等所需要的服務。三是鼓勵志愿者參與為老服務。發揮黨、團組織以及社區的作用,發展和壯大各類志愿者服務組織,并建立健全志愿者服務活動的長效機制,開展志愿者與被服務老人的結對服務和有針對性的專業服務,倡導“低齡老人”為“高齡老人”服務的互助精神。
(二)積極發展社區養老,完善社區養老設施和服務
按照國家“9073”(90%的老年人實現居家養老,7%的老年人實現社區養老,3%的老年人實現機構養老)養老規劃格局,逐步建立健全養老服務組織網絡。一是科學制定社區養老網點發展規劃。以社區、自然村莊為依托,完善社區養老機構網點布局,并把它納入全市經濟社會發展總體規劃,列入政府為民辦實事項目重點推進。二是加快建設社區養老服務中心。以街道辦事處為單位,逐步建立集日間照料、居家養老服務等多種功能于一體的綜合性社區養老服務中心,具有社區日間照料和居家養老支持兩類功能,主要面向家庭日間暫時無人或無力照護的社區老年人服務。三是全面推廣農村“頤養之家”建設。結合城鎮化發展和新農村建設,科學選址,兼顧大眾,擴大實施點,提升輻射面,并適當提高配套設施的建設資金標準。在創辦形式上因地制宜,有選擇性地提供食宿、娛樂等服務,充分發揮村集體的骨干作用,最大限度地增強頤養之家的積極作用。
(三)強化政策支持,積極開發和建設多層次的養老機構
目前我市的養老機構存量明顯不足,因此必須采取多種形式、多項措施來鼓勵和扶持養老機構的發展。一是積極推動民辦養老機構快速發展。以市場為導向,引導各種投資主體以獨資、合資、合作、聯營等形式興辦運營不同規模、不同層次的養老服務設施和機構。鼓勵民營資金與具有資質的醫療機構合作建設“醫養一體化”的醫護型養老機構,為廣大老人提供更多的優質服務。二是推行公辦養老機構改革試點。推行農村公辦敬老院向民營轉制的改革試點。采取“公建民營”、“購買服務”、“合同外包”等模式將敬老院的養老服務交由市場和社會組織經營和管理,在優先保障農村“五保”老人集中供養需求的同時,接納有入住需求的老人,從而提高敬老院的入住比例,發揮敬老院的養老服務實際效果。三是加強養老服務機構監督管理。建立養老機構實施認證、評級、年檢等制度,監督養老機構設置標準、服務規范、技術規范等執行情況,尤其是對營利性養老服務機構的服務范圍、質量及服務費用等情況加強監督,切實提高養老服務質量,保障老年人的合法權益。
(四)探索建立醫養結合模式,實現健康養老
目前,無論是居家養老還是機構養老,老人僅能享受到日常生活護理,一旦患病則難以得到及時醫療救助。因此,要積極推進醫療衛生與養老服務相結合,提升健康養老水平。一是建立醫養結合統籌協調機制。民政、衛生、醫保等部門應有機結合自身職能,制定一套統一的醫養結合服務機構準入、退出機制,規范市場行為。引導鼓勵基層醫療機構就近和養老機構、社區養老服務中心、農村頤養之家“結對幫扶”,提高資源利用效率。二是探索醫療機構與養老機構合作新模式。在醫院內部(就依屬關系而言)或醫院附近(就空間距離而言)建立養老服務機構,或者在規模較大的養老服務機構內部設立醫療服務機構,真正實現養老服務與醫療服務的有機結合。三是大力發展商業健康養老保險、老年人長期護理保險,提倡文化養老,發展老年教育、老年衛生、老年體育等事業,提高老年人的生活質量。
(五)加強為老隊伍建設,進一步提升養老服務水平
目前,我市從事養老服務的從業人員,大多是“40、50”人員,年齡普遍偏大,文化程度較低,綜合素質不高,基本上都未受過專業培訓。因此,要加強養老服務人員業務培訓,以滿足老年人多元化、多層次的服務需求。一是將養老服務人員納入人社部門免費培訓計劃,嚴格制定執行養老從業人員職業技術等級評定、職業資格認證和持證上崗制度,提升養老服務機構的護理水平。二是增設社區養老服務公益性崗位,支持養老機構吸納就業困難群體就業。有條件的地區,可探索實行養老服務崗位政府補貼制。加快培育從事養老服務的志愿者隊伍,實行志愿者注冊制度,形成專業人員引領志愿者的聯動工作機制。三是借助市內各高校、職業院校資源,采取訂單式培養模式,培養健康養老服務復合型人才。探索建立在養老服務中引入專業社會工作人才的機制,開展社會工作的學歷教育和資格認證。
(六)充分利用優勢資源,積極探索新型養老模式。
勇于敢于創新,充分利用仙女湖、仰天崗、百丈峰等秀麗的湖光山色之優勢,制定特殊優惠之政策,吸引市內外民間、社會資金以獨資、合資、合作、聯營、參股等方式到新余來開辦中高端養老機構,發展養老服務產業,以此來吸引外地老年人來新余享受旅游養老、休閑養老、異地養老、候鳥式養老、連鎖式養老等形式的養老生活。鼓勵推廣分宜洞村“家庭互助”養老模式,以村組為單位,本著自愿的原則,把子女不在身邊的空巢和獨居老人組織在一起搭伴生活、互幫互助,縣、鄉、村給予適當的支持和扶助,實現“抱團養老,就地享福”。
(作者單位:市政府辦公室 裴曉林系市政府副秘書長)
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