新余市人民政府關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的意見

新余市人民政府關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的意見

余府發(fā)〔2015〕10號(hào)  2015年5月7日

各縣(區(qū))人民政府、管委會(huì),市政府各部門,市直各單位:

為深入貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神,使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用,鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資,經(jīng)市八屆政府第88次常務(wù)會(huì)議研究同意,現(xiàn)就我市開展政府和社會(huì)資本合作提出如下意見。

一、總體思路

(一)工作目標(biāo)。政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式,是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率,通過特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式,與社會(huì)資本建立起利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。開展和推廣PPP工作,目的是引入市場(chǎng)機(jī)制,創(chuàng)新投融資機(jī)制,拓寬社會(huì)資本投資渠道,減輕財(cái)政支出壓力,促進(jìn)項(xiàng)目運(yùn)作和管理體制機(jī)制創(chuàng)新;理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系,加快政府職能轉(zhuǎn)變,充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。

(二)工作原則。

——堅(jiān)持“合理定位、有序推進(jìn)”。政府從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本的“合作者”和PPP項(xiàng)目的“監(jiān)管者”。推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施,政府要根據(jù)實(shí)際情況,制定切實(shí)可行措施,確保節(jié)奏、力度與政府財(cái)力和管理能力相匹配。

——堅(jiān)持“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”。政府和社會(huì)資本按合同分享項(xiàng)目收益,政府主要承擔(dān)法律、政策調(diào)整和最低需求風(fēng)險(xiǎn),不得承擔(dān)PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的兜底責(zé)任,社會(huì)資本主要承擔(dān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn),自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)按合同由雙方共同承擔(dān)。

——堅(jiān)持“誠(chéng)信合作、公開透明”。PPP項(xiàng)目合同一經(jīng)簽署必須嚴(yán)格履約,無故違約必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。政府要確保PPP項(xiàng)目實(shí)施政策透明、決策科學(xué)、過程公開,除國(guó)家法律、法規(guī)或因安全保密要求另有規(guī)定的外,項(xiàng)目法人招標(biāo)、資產(chǎn)或股權(quán)轉(zhuǎn)讓和出售等均應(yīng)做到交易規(guī)范、程序合法。

二、基本要求

(三)確定適用范圍。PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任并適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域。全市范圍內(nèi)的公路、市政交通、市政設(shè)施、新能源(包括光伏發(fā)電與應(yīng)用)、工業(yè)地產(chǎn)等基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目,教育、醫(yī)療、健康養(yǎng)老、文化、體育、旅游、保障性安居工程、智慧城市等公共服務(wù)類項(xiàng)目,水利、環(huán)境綜合治理、污水處理、垃圾處理等生態(tài)環(huán)保類項(xiàng)目以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目等,均可推行PPP模式。政府出資1000萬元以上的新建項(xiàng)目,應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。存量項(xiàng)目鼓勵(lì)采用PPP模式交由社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)。

(四)明確實(shí)施主體。行業(yè)主管部門或事業(yè)單位、政府所屬的投融資平臺(tái)和國(guó)資公司以及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)等,作為代表政府的實(shí)施機(jī)構(gòu),在授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)與社會(huì)資本合作實(shí)施PPP項(xiàng)目。社會(huì)資本包括民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)、中央企業(yè)及其子公司、非本市范圍內(nèi)的政府投融資平臺(tái)和國(guó)有控股企業(yè)等。

(五)操作模式。

1.經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)且經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目,可通過政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)或開展股權(quán)合作,采用BOT(建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交)、BOT+EPC(設(shè)計(jì)施工總承包基礎(chǔ)上的BOT)、BOOT(建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交)、TOT(移交—運(yùn)營(yíng)—移交)等模式推進(jìn)。

2.準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。政府核定的經(jīng)營(yíng)收費(fèi)價(jià)格不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目,可通過政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施,采用BOT、BOO(建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng))、TOT、TOO(移交—擁有—運(yùn)營(yíng))等模式推進(jìn)。

3.非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目,可通過政府購(gòu)買服務(wù),采用BOO、委托運(yùn)營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。

對(duì)于已建成的基礎(chǔ)設(shè)施或已有的公共服務(wù)項(xiàng)目,如保障性安居工程、體育設(shè)施、幼兒教育等項(xiàng)目,也要積極植入PPP模式,引入社會(huì)資本并組建項(xiàng)目公司,通過項(xiàng)目租賃、重組、轉(zhuǎn)讓等方式對(duì)原項(xiàng)目進(jìn)行升級(jí)改造或合作運(yùn)營(yíng),盤活存量資產(chǎn)、提升經(jīng)營(yíng)管理水平、改善公共服務(wù)質(zhì)量。

三、實(shí)施流程

(六)建立項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)。PPP項(xiàng)目可以由政府發(fā)起或社會(huì)資本發(fā)起,以政府發(fā)起為主。政府發(fā)起的PPP項(xiàng)目由政府行業(yè)主管部門以初步實(shí)施方案的方式向市發(fā)改委申報(bào),社會(huì)發(fā)起的PPP項(xiàng)目由社會(huì)資本以項(xiàng)目建議書的方式向市發(fā)改委推薦,市發(fā)改委梳理匯總報(bào)市政府審定后,建立PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù),實(shí)行動(dòng)態(tài)管理,通過新聞發(fā)布會(huì)、在新余日?qǐng)?bào)、新余政務(wù)網(wǎng)、@新余發(fā)布、新余市發(fā)改委網(wǎng)站等相關(guān)平臺(tái)發(fā)布信息等方式向社會(huì)推出。PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)實(shí)行月調(diào)度制度,由市發(fā)改委每月將項(xiàng)目進(jìn)展情況報(bào)送至省發(fā)改委。

(七)優(yōu)化項(xiàng)目遴選。行業(yè)主管部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)市財(cái)政金融委員會(huì)制定的年度投融資計(jì)劃、政府年度工作計(jì)劃以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃,及時(shí)從項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)或社會(huì)資本提出申請(qǐng)的潛在項(xiàng)目中篩選條件成熟的建設(shè)項(xiàng)目,提交市推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(以下簡(jiǎn)稱市PPP辦)初審后,報(bào)領(lǐng)導(dǎo)小組審核,經(jīng)市政府審定同意后編制實(shí)施方案。PPP項(xiàng)目實(shí)施方案主要包括項(xiàng)目基本情況、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、涉及原則、技術(shù)或服務(wù)要求和標(biāo)準(zhǔn)、投資人應(yīng)當(dāng)具備的資質(zhì)和條件、約定條款及期限和范圍、招標(biāo)或要約條件、投資人收益率和價(jià)格測(cè)算、回報(bào)來源和支付方式、監(jiān)管方式和條件、政府配套設(shè)施和服務(wù)承諾、法律關(guān)系和地位等內(nèi)容。

(八)組織項(xiàng)目審批審查。市發(fā)改部門會(huì)同財(cái)政、住建、規(guī)劃、國(guó)土資源、環(huán)保、教育、民政、交通運(yùn)輸、水務(wù)、衛(wèi)計(jì)等行業(yè)主管部門建立聯(lián)審機(jī)制,對(duì)行業(yè)主管部門與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)共同編制的項(xiàng)目實(shí)施方案,按照項(xiàng)目隸屬關(guān)系,進(jìn)行聯(lián)合審批審查。發(fā)改部門按照投資項(xiàng)目管理有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告或項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告的審批或核準(zhǔn)。市財(cái)政部門會(huì)同發(fā)改、行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目的PPP投融資方案開展“物有所值”評(píng)價(jià)工作,并根據(jù)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出、政府債務(wù)等因素,對(duì)政府付費(fèi)或財(cái)政補(bǔ)貼的項(xiàng)目開展財(cái)政承受能力論證。市規(guī)劃、國(guó)土資源、環(huán)保、發(fā)改等部門分別對(duì)口負(fù)責(zé)項(xiàng)目規(guī)劃選址審批、用地預(yù)審、環(huán)評(píng)審批、節(jié)能評(píng)估等工作。項(xiàng)目審查后,報(bào)市政府批準(zhǔn)。

(九)規(guī)范伙伴選擇。項(xiàng)目批準(zhǔn)后,由實(shí)施機(jī)構(gòu)按照《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》等有關(guān)法律法規(guī),優(yōu)先采用公開招標(biāo)方式擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力、融資實(shí)力以及信用狀況良好的社會(huì)資本作為合作伙伴,符合法定情形的,可以采用邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等方式,但應(yīng)在實(shí)施方案中說明理由、提供相應(yīng)依據(jù)。

(十)嚴(yán)格合同管理。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與選定的社會(huì)資本合作伙伴在依法依規(guī)、平等協(xié)商的基礎(chǔ)上,簽署PPP項(xiàng)目合同并按規(guī)定公示,確定各方權(quán)利和義務(wù)。PPP合同應(yīng)明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格管理、回報(bào)方式、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、信息披露、違約處罰、政府接管、評(píng)估論證等內(nèi)容。具體可參考國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》(發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào))、財(cái)政部發(fā)布的《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》(財(cái)金〔2014〕156號(hào))。項(xiàng)目合同簽訂前應(yīng)報(bào)市PPP辦審查,項(xiàng)目簽訂后報(bào)市PPP辦備案,確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、合法、有效。

(十一)加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)。各方按照合同約定,按時(shí)足額出資設(shè)立PPP項(xiàng)目公司,確保項(xiàng)目及時(shí)開工建設(shè)和工程質(zhì)量。PPP項(xiàng)目公司具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)工作。項(xiàng)目運(yùn)行期間,依約提供安全、優(yōu)質(zhì)、高效、便利的公共服務(wù),并定期對(duì)項(xiàng)目設(shè)施進(jìn)行檢修和保養(yǎng),保證設(shè)施正常運(yùn)行。

(十二)注重監(jiān)督評(píng)價(jià)。項(xiàng)目實(shí)施過程中,加強(qiáng)對(duì)工程質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)的全過程監(jiān)督,確保公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、效率和延續(xù)性。完善監(jiān)管體系,形成由政府部門、投資者、公眾、專家、媒體等共同參與的監(jiān)督機(jī)制。推行政府和社會(huì)資本之外的第三方評(píng)價(jià)機(jī)制,建立社會(huì)公眾評(píng)價(jià)參與制度,對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作、公共服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進(jìn)行綜合評(píng)價(jià),評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公示,并作為收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政補(bǔ)貼、合作期限調(diào)整等以及完善PPP模式制度體系的參考依據(jù)。

(十三)完善退出機(jī)制。政府和社會(huì)資本合作期滿后,市PPP辦會(huì)同財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)、行業(yè)主管部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu),按照合同約定的移交形式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn),及時(shí)組織開展項(xiàng)目驗(yàn)收、資產(chǎn)交割等工作,妥善做好項(xiàng)目移交。依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng),為社會(huì)資本提供多元化、規(guī)范化、市場(chǎng)化的退出渠道。政府和社會(huì)資本合作過程中,如遇不可抗力或違約事件導(dǎo)致項(xiàng)目提前終止時(shí),項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)要及時(shí)做好接管,保障項(xiàng)目設(shè)施持續(xù)運(yùn)行,保證公共利益不受侵害。違約方應(yīng)承擔(dān)合同約定的責(zé)任,包括消除影響、支付違約金、賠償損失等。

四、政策保障

(十四)政府投資引導(dǎo)。認(rèn)真落實(shí)國(guó)家、省關(guān)于PPP項(xiàng)目各項(xiàng)優(yōu)惠政策,研究出臺(tái)符合我市實(shí)際的相關(guān)配套政策。政府設(shè)立PPP項(xiàng)目專項(xiàng)資金,用于PPP項(xiàng)目前期開發(fā)費(fèi)用補(bǔ)助、項(xiàng)目注資參股等,市財(cái)政將政府補(bǔ)貼PPP項(xiàng)目支出納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)或私募基金發(fā)起設(shè)立專項(xiàng)用于PPP項(xiàng)目的基金,吸引銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)及其它社會(huì)資本參與,通過市場(chǎng)化運(yùn)作支持PPP項(xiàng)目建設(shè)。

(十五)合理投資回報(bào)。社會(huì)資本通過“使用者付費(fèi)”“政府補(bǔ)貼”“政府付費(fèi)”等方式獲得合理投資回報(bào)。社會(huì)資本的合理凈收益率原則上以銀行貸款同期基準(zhǔn)利率作為基數(shù),并考慮項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)短適當(dāng)上浮,項(xiàng)目合作周期原則上為10年至30年。

(十六)規(guī)范價(jià)格管理。按照補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約資源以及社會(huì)可承受的原則,加強(qiáng)投資成本和服務(wù)成本監(jiān)測(cè),建立定期審價(jià)制度,逐步理順價(jià)格水平。加強(qiáng)價(jià)格行為監(jiān)管,既要防止社會(huì)資本隨意提價(jià)損害公共利益、不合理獲利,又要防止政府隨意調(diào)價(jià)損害社會(huì)資本合理收益。

(十七)完善融資機(jī)制。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新信貸業(yè)務(wù),支持開展排污權(quán)、收費(fèi)權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、購(gòu)買服務(wù)協(xié)議等質(zhì)押擔(dān)保貸款業(yè)務(wù),探索利用發(fā)電、污水垃圾處理等預(yù)期收益質(zhì)押貸款。充分發(fā)揮政策性金融作用,強(qiáng)化與國(guó)家開發(fā)銀行的合作,為PPP項(xiàng)目提供規(guī)劃、融資和財(cái)務(wù)等咨詢服務(wù),并采取中長(zhǎng)期貸款、銀團(tuán)貸款和委托貸款等方式提供穩(wěn)定的資金來源。

五、工作機(jī)制

(十八)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。成立市推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作領(lǐng)導(dǎo)小組,由常務(wù)副市長(zhǎng)任組長(zhǎng),市政府對(duì)口副秘書長(zhǎng)和市發(fā)改委、市財(cái)政局主要負(fù)責(zé)同志任副組長(zhǎng),市直有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志為成員。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市發(fā)改委,承擔(dān)日常工作。各縣(區(qū))政府、管委會(huì)要成立相應(yīng)的機(jī)構(gòu),加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和組織實(shí)施。

(十九)建立協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制。按照部門聯(lián)動(dòng)、分工明確、協(xié)同推進(jìn)等要求,建立協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制,相關(guān)部門要密切合作,形成合力,確保PPP積極穩(wěn)妥推進(jìn)。

市發(fā)改委、市財(cái)政局負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌推進(jìn)PPP工作,履行政策制定、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和遴選、項(xiàng)目評(píng)估和發(fā)布、價(jià)格管理、項(xiàng)目調(diào)度等職責(zé)。

市金融辦牽頭負(fù)責(zé)提供財(cái)務(wù)顧問、融資顧問、銀團(tuán)貸款等綜合金融服務(wù),全程參與PPP項(xiàng)目的策劃、融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

市住建、規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保等部門對(duì)口負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)PPP項(xiàng)目建設(shè)和前期工作。

行業(yè)主管部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好本領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的篩選和發(fā)起工作,參與項(xiàng)目全過程管理,依法履行監(jiān)督管理職責(zé)。

(二十)做好示范推進(jìn)。示范項(xiàng)目?jī)?yōu)先選擇需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、投資規(guī)模較大、市場(chǎng)化程度較高、收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流,重點(diǎn)推介教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、旅游等公共服務(wù)和光伏發(fā)電與應(yīng)用、污水垃圾處理以及市政交通設(shè)施等方面項(xiàng)目,引入社會(huì)資本參與建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、管理。為加快推進(jìn)PPP工作,今年擬從重點(diǎn)領(lǐng)域梳理篩選一批適用PPP模式且近期可操作的項(xiàng)目,初步建立起全市PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù),5月初召開新聞發(fā)布會(huì)向社會(huì)推薦第一批PPP項(xiàng)目。

(二十一)注重宣傳引導(dǎo)。在全市范圍內(nèi)廣泛宣傳推廣PPP模式的重大意義,做好政策解讀,總結(jié)典型案例,回應(yīng)社會(huì)關(guān)切,強(qiáng)化輿論引導(dǎo),增進(jìn)政府、社會(huì)與市場(chǎng)主體共識(shí),建立規(guī)范的合作機(jī)制,營(yíng)造良好的合作氛圍,充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)資本的合力作用。

附件:新余市第一批PPP準(zhǔn)入行業(yè)清單