關于我市推進PPP模式的現狀分析與建議

林峰郭  榮兵

政府和社會資本合作(PPP),是指政府和社會資本之間,以特許經營、購買服務等形式開展合作,其最終目的是增強公共產品和服務供給能力。推進PPP模式,將進一步拓寬社會資本投資渠道,減輕財政支出壓力,提升項目運作和管理水平,提高公共服務和產品供給效率,是“新常態”下助力供給側結構性改革的有效途徑。我市自啟動PPP工作以來,總體進展比較順利,政策措施明晰具體,推介項目社會反響良好,但也存在一些諸如項目儲備不足、落地率不高的問題。

一、目前現狀

市委、市政府高度重視PPP推進工作,2015年即下發了《關于開展政府與社會資本合作的意見》(以下簡稱《意見》),明確了PPP工作的總體思路、基本要求、實施流程、政策保障和工作機制。通過各級各部門的共同努力,目前我市已基本形成了“有政策保障、有項目儲備、有協同推動、有項目發布推介”的PPP工作體系。

一是以政策保障為基礎。推進PPP工作,政策保障是前提。我市始終堅持以《意見》為政策基礎,進一步完善PPP工作推進機制,成立了推進政府和社會資本合作工作領導小組,從政策法規、體制機制各方面全力保障PPP工作的順利推進和項目的有序實施。

二是以項目儲備為核心。推進PPP工作,項目儲備是核心。著眼于新余經濟社會長遠發展,以“物有所值”和“財政承受能力”為基礎,按照“有儲備、推的出、能實施”的要求,2015年我市建立了第一批PPP項目儲備庫,項目共計60個,總投資116.15億元。2016年,又進一步充實完善了PPP項目儲備庫,入庫項目59個,總投資近170億元。

三是以項目推介為突破。推進PPP工作,項目落地是關鍵。2015年,我市從PPP項目儲備庫中篩選了兩批次共20個條件較為成熟的項目向社會推介發布,成功簽約農村天然氣、智慧停車系統、城市環保垃圾廣告箱等5個項目,簽約金額369億元。2016年,我市分兩批次向社會推介發布29個項目,成功簽約養老福利中心、公共自行車、市政主干道提升改造等9個項目,簽約金額達215億元,簽約項目個數和金額明顯好于去年。

二、存在問題

盡管我市PPP工作推進較為順利,但也要清醒地認識到,這項工作在新余仍處于探索起步階段,還有很多重點、難點問題亟待解決。

一是思想認識不夠。少數部門對PPP模式沒有進行深入研究,理解認識上存在偏差,還停留在傳統投融資模式和理念,簡單地將PPP模式等同于減輕財政壓力,一定程度上存在“甩包袱”的心理。

二是項目儲備不足。我市現有儲備的項目數量少、投資小,具有行業帶動作用的大項目缺乏,不能完全反映我市經濟社會發展的現狀和趨勢。

三是協同意識不強。部門與部門之間、部門與項目單位之間溝通聯系不緊,協同配合不夠到位,還沒有形成部門之間協調聯動的推進合力。

三、原因分析

從全國、全省推廣PPP模式的情況看,進展均不是很理想,項目落地率不足15%。我市目前情況雖然較好,但推進的壓力越來越大。究其原因,主要有三點:

一是項目回報率不高。目前很多PPP項目的投資回報率與銀行貸款、信托產品甚至理財產品的收益率相差不多,對社會資本吸引力不大。從政府部門來說,確定回報率也是一件非常棘手的問題。如約定的資本回報率低,無法吸引到有實力的社會資本參與PPP項目;如約定的資本回報率高,擔心被輿論批評存在利益輸送,對PPP項目的推廣有所顧慮。

二是社會互信度不夠。政府與社會資本的相互信任不足,導致有的PPP項目難以推動。一方面,社會資本對政府部門的信任度不高,少數公共部門使用綜合執法權、管理權與監督權,干預企業的生產經營。另一方面,政府對社會資本也存在疑慮,一些企業在招投標過程中策略性地壓低價格,一旦合同簽訂,就降低產品和服務的質量或抬高價格來獲取超額利潤,甚至通過拖延施工或威脅退出迫使政府作出讓步。

三是專業知識量不足。一方面,雖然政府和部門對PPP模式的推動寄予厚望,但對PPP模式的了解還不夠深入,認識尚停留在概念階段,具體怎么樣去實施,存在困惑和迷茫;另一方面,PPP模式操作上涉及物有所值評價、交易結構設計、投資測算、項目管理等專業技術含量較高的工作,政策上涉及到土地、股權、財政專項資金、立項審批、招標采購、中期評估等,操作較為復雜,導致有的主管部門和實施機構不知如何下手。

四、工作建議

一是高位推動、部門聯動,做好配套“服務功”。一個成功的PPP項目,從項目儲備、遴選、審批審查,到合作伙伴選擇、項目建設運營、績效評價,再到最后項目移交,時間跨度長、涉及的部門多,需要充分發揮領導小組的作用,部門聯動起來,真正建立起協調推進機制,做好配套服務工作。具體來說,發改、財政部門作為牽頭單位,要協調、統籌推進PPP工作,履行政策制定、業務指導、項目儲備和遴選、項目評估和發布、價格管理、項目調度等職責。金融主管部門要牽頭負責提供財務顧問、融資顧問、銀團貸款等綜合性金融服務,全程參與PPP項目的策劃、融資、建設和運營。規劃、國土、環保等部門對口負責項目規劃選址審批、用地預審、環評審批等工作。行業主管部門做好本領域內PPP項目的篩選和發起工作,參與項目的全過程管理。

二是加強儲備、分批推介,提高項目落地率。目前我市的PPP項目儲備庫總體規模偏小,沒有完全反映我市經濟社會發展需求。新余作為一個工業城市,在完善城市基礎設施以及新型城鎮化建設、降低物流成本等方面還有很多工作要做,都需要政府投入、民間投資,未來開展PPP空間很大。各有關部門要在認真做好項目儲備和發布推介的同時,進一步加強對PPP項目前期工作的指導,督促項目單位抓緊時間編制和完善項目實施方案,進一步提高項目簽約落地率。

三是明確回報、互信互諾,提升投資吸引力。一般而言,PPP項目社會資本的凈收益率在8%左右。為鼓勵社會資本保質保量地提供公共產品和服務,政府部門要針對PPP項目回報方式的不同情況,制定相應的回報方式,切實提高PPP項目對社會資本的吸引力。另外,PPP項目一般周期長、投資大,在建設運營過程中,政府應通過綜合考慮投資成本、運營費用和預期用戶流量等因素,按照事先約定好的條款,誠信履約,真正成為社會資本的“合作者”,才能最大限度地吸引社會資本參與PPP項目建設。

(作者單位:市政府辦公室,市發改委)