強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)構(gòu)建一村一貌農(nóng)村建房特色——新余市農(nóng)村村民建房規(guī)劃管理調(diào)研報(bào)告

蕭飛云  劉昊

一、我市農(nóng)民建房規(guī)劃管理現(xiàn)狀

1.從全市農(nóng)民建房情況來(lái)看,2014年—2016年全市農(nóng)民實(shí)際建房戶數(shù)多,達(dá)9439戶,核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可8385戶,核發(fā)率8883%。建筑總面積大,實(shí)際建筑總面積約2498萬(wàn)平方米,核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可建筑總面積約20988萬(wàn)平方米,占比8402%。實(shí)際占地面積約9405萬(wàn)平方米,核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可占地約8118萬(wàn)平方米,占比8699%。違規(guī)建筑多,違規(guī)村民建房達(dá)782戶,違規(guī)面積大,達(dá)1468884㎡,處理違規(guī)村民建房556戶,處理率711%。

2.從規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備情況來(lái)看,2014年—2016年全市(一縣三區(qū))共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)31個(gè),大都設(shè)有含鎮(zhèn)村規(guī)劃管理所、規(guī)劃所、城建辦、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)辦公室、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理所等鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)(鑒于當(dāng)前村民建房審批流程的特點(diǎn),此處將國(guó)土管理機(jī)構(gòu)一并列入統(tǒng)計(jì)范圍)。但機(jī)構(gòu)人員總數(shù)少,配備人員共74名,國(guó)土管理機(jī)構(gòu)僅52名,固定人員少,規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)僅有固定人員43名,占比5811%。專業(yè)人員少,兩個(gè)管理機(jī)構(gòu)僅有4名專業(yè)人員,占管理機(jī)構(gòu)人員總數(shù)的317%。

3.從規(guī)劃編制情況來(lái)看,根據(jù)2014年—2016年全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃24個(gè),集鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃18個(gè),應(yīng)編行政村村莊規(guī)劃358個(gè),已編318個(gè)(基本均為中心示范村或新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃),占比8883%,應(yīng)編自然村村莊規(guī)劃2881個(gè),已編1930個(gè)(基本均為中心示范村或新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃),占比6699%(詳見表5)。村莊規(guī)劃覆蓋率雖高,但主要是新農(nóng)村建設(shè)時(shí)編制,一縣三區(qū)村莊規(guī)劃多集中在2008年和2013年編制完成,其中中心示范村規(guī)劃尚可沿用,但新農(nóng)村規(guī)劃達(dá)不到村莊規(guī)劃內(nèi)涵應(yīng)有的深度,質(zhì)量整體偏低。

二、農(nóng)民建房規(guī)劃管理存在的問(wèn)題和原因

1.村民建房規(guī)劃管理責(zé)任主體不清晰。雖然城鄉(xiāng)規(guī)劃法明確了村民建房責(zé)任主體在縣區(qū),實(shí)施主體在鄉(xiāng)鎮(zhèn),但在村民建房管理的實(shí)際操作中,村莊規(guī)劃的缺失、規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的名不符實(shí)、專業(yè)且固定規(guī)劃人員的嚴(yán)重缺位,都使鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)在核發(fā)《鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證》的過(guò)程中雖協(xié)同國(guó)土機(jī)構(gòu)勘探現(xiàn)場(chǎng)卻沒有起到審核作用,建或不建都提不出規(guī)劃專業(yè)意見,也無(wú)責(zé)任追究,導(dǎo)致農(nóng)民建房規(guī)劃上無(wú)人管的局面。

2.規(guī)劃意識(shí)薄弱。隨著經(jīng)濟(jì)收入的增加,農(nóng)村人民攀比心理滋生,比房大、比房新、比房高的現(xiàn)象越來(lái)越多,導(dǎo)致爛尾樓、超高超大現(xiàn)象。缺乏規(guī)范建房和統(tǒng)一管理統(tǒng)一風(fēng)貌的意識(shí),認(rèn)為建房多憑自身意愿,想建就建,建了新房也不愿拆老房,從而導(dǎo)致一戶多宅現(xiàn)象叢生。農(nóng)民自身文化素養(yǎng)不夠也缺乏主動(dòng)參與規(guī)劃的意識(shí)。

3.建房無(wú)序,有新房無(wú)新貌。一方面農(nóng)民建房沒有切實(shí)可行的村莊規(guī)劃指導(dǎo),建房無(wú)科學(xué)統(tǒng)一的朝向,要么千村一面,要么因?qū)訑?shù)各異或爛尾樓的存在而村貌復(fù)雜。另一方面建房戶數(shù)增長(zhǎng)快,無(wú)統(tǒng)籌建設(shè),基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)速度明顯落后于建房速度,導(dǎo)致道路、給排水等基礎(chǔ)設(shè)施不完善,學(xué)校、衛(wèi)生等配套設(shè)施也不齊全等問(wèn)題。

4.“空心村”現(xiàn)象嚴(yán)重。村民違法違規(guī)建房的做法多為建新占老、一戶多宅等。建新不拆舊,導(dǎo)致村莊面積盲目擴(kuò)大,新住宅向村外發(fā)展,從而導(dǎo)致村莊內(nèi)部出現(xiàn)大面積空閑宅基地,形成“空心村,不僅造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi),還帶來(lái)不可忽視的安全隱患。因?yàn)榻ㄐ潞蟮睦献≌瑑?nèi)部大都是廢棄房屋,無(wú)人居住,遇到下雨天隨時(shí)都有倒塌的危險(xiǎn),而且大部分的柴草房、廁所、豬圈等都集中在這部分區(qū)域,衛(wèi)生、安全狀況令人擔(dān)憂。也容易形成兩極分化,不利于村民集體的團(tuán)結(jié)。

三、對(duì)策和建議

1.加大宣傳,提高規(guī)劃意識(shí)。為了加強(qiáng)規(guī)劃的引領(lǐng)作用,一方面要提高規(guī)劃管理人員意識(shí)。增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)人員的專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備和法律法規(guī)知識(shí),樹立規(guī)劃管理人員的權(quán)力與責(zé)任覺悟。另一方面要提高村民的規(guī)劃意識(shí)。加強(qiáng)村民規(guī)范建房的政策知識(shí)宣傳,尤其是今年制定下發(fā)的《新余市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村村民建房規(guī)劃建設(shè)管理的意見》,讓“規(guī)范建房”的意識(shí)深入人心。讓農(nóng)村村民不僅按規(guī)矩建房,還能主動(dòng)參與到村莊規(guī)劃的編制過(guò)程中,為優(yōu)化自身生活環(huán)境提出因地制宜的意見。

2.加強(qiáng)規(guī)劃管理力量,健全機(jī)構(gòu)人員。一是完善規(guī)劃管理機(jī)構(gòu),明確責(zé)任主體。強(qiáng)化責(zé)任抓落實(shí),農(nóng)村建房規(guī)劃整治工作,縣區(qū)是責(zé)任主體,鄉(xiāng)鎮(zhèn)是實(shí)施主體,要一把手負(fù)總責(zé),明責(zé)、強(qiáng)責(zé)、傳責(zé),強(qiáng)化擔(dān)責(zé)意識(shí)和落責(zé)舉措。建立市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村四級(jí)管理新機(jī)制,把具體職責(zé)體現(xiàn)在工作實(shí)效上,做到定機(jī)構(gòu)、定人員、定責(zé)任、定時(shí)間、定進(jìn)度,確保責(zé)任傳遞到底、工作落實(shí)到位,形成“市級(jí)督導(dǎo)、縣區(qū)主導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)”的工作推進(jìn)機(jī)制。二是強(qiáng)化規(guī)劃管理人員隊(duì)伍建設(shè)。調(diào)整編制結(jié)構(gòu),增加規(guī)劃專項(xiàng)編制人員,配置3—5名規(guī)劃建設(shè)管理員。提高審批人員專業(yè)性。縣(區(qū))建設(shè)主管部門加強(qiáng)農(nóng)村建筑工匠的技能培訓(xùn)工作,鼓勵(lì)不同工種農(nóng)村建筑工匠合伙組建建筑業(yè)勞務(wù)承包企業(yè),專業(yè)從事農(nóng)村建房施工。三是創(chuàng)新管理機(jī)制。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立規(guī)劃建設(shè)管理所,由分管領(lǐng)導(dǎo)兼任所長(zhǎng),國(guó)土所所長(zhǎng)兼任副所長(zhǎng),實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))規(guī)劃建設(shè)管理所和國(guó)土所合署辦公,明確規(guī)劃部門在村民建房審批中的應(yīng)有地位,確保農(nóng)村村民建房聯(lián)審聯(lián)驗(yàn)、統(tǒng)一監(jiān)管。

3.形成部門合力。規(guī)劃、住建、國(guó)土、城管、新農(nóng)村建設(shè)管理等部門為各縣(區(qū))政府(管委會(huì))農(nóng)村村民建房規(guī)劃建設(shè)管理領(lǐng)導(dǎo)小組成員,實(shí)行聯(lián)合辦公,具體負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村村民建房規(guī)劃、建設(shè)、執(zhí)法督查和服務(wù)工作,規(guī)劃部門應(yīng)加強(qiáng)與城管、國(guó)土和住建部門的工作銜接,在工匠培訓(xùn)、清理違章建筑、鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證的審批上形成合力。

4.開展專項(xiàng)整治,建立長(zhǎng)效機(jī)制。一是開展“兩清理一嚴(yán)控”工作。在全市范圍內(nèi)開展以“清理農(nóng)村違法用地、違規(guī)建房,嚴(yán)格控制農(nóng)民無(wú)序建房”為主要內(nèi)容的“兩清理一嚴(yán)控”專項(xiàng)治理,重拳整治農(nóng)村非法占用、亂搭濫建、超高超大、建新占老、一戶多宅等違法違規(guī)建設(shè)行為。由市城管執(zhí)法部門負(fù)責(zé),指導(dǎo)監(jiān)督各縣(區(qū)),形成部門合力。二是建立農(nóng)村村民建房違法建設(shè)三級(jí)巡查報(bào)告機(jī)制。村委會(huì)為農(nóng)村村民建房的一級(jí)巡查監(jiān)控責(zé)任主體,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府為農(nóng)村村民建房的二級(jí)巡查監(jiān)控責(zé)任主體,縣(區(qū))“三級(jí)聯(lián)動(dòng)”防控違法建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組為農(nóng)村村民建房的三級(jí)巡查監(jiān)控責(zé)任主體,三級(jí)巡查報(bào)告三管齊下,形成完善的農(nóng)民建房監(jiān)控和巡查網(wǎng)絡(luò)。三是建立查處違法違規(guī)建設(shè)三級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。按照“早發(fā)現(xiàn)、早處理,不成型、不成風(fēng)”的基本要求,加大對(duì)各類違法違規(guī)建設(shè)行為的查處力度,建立縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和村三級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制對(duì)發(fā)現(xiàn)的正在實(shí)施的各類違法建筑,當(dāng)下一級(jí)巡查監(jiān)控責(zé)任主體完成不了拆除任務(wù)時(shí),由上一級(jí)級(jí)巡查監(jiān)控責(zé)任主體啟動(dòng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。一律依法予以拆除。

(作者單位:市政府辦公室,蕭飛云系市政府辦正縣級(jí)干部)