著力消除隱形壁壘,撬動更多社會資本發(fā)展公共事業(yè)

蔡赟  潘紅平

目前全社會80多個行業(yè)中,允許民間投資的只有41個,民間投資在金融、電力、社會保障和社會福利業(yè)以及公用事業(yè)等壟斷行業(yè)和領(lǐng)域所占比重非常低。由于投資渠道不暢,龐大民間資本只能變游資,不斷進(jìn)行投機炒作,成了經(jīng)濟(jì)運行和社會發(fā)展的不穩(wěn)定因素。正確的引導(dǎo)民間資金,既有利于推動社會公共事業(yè)發(fā)展,又利于社會朝著健康穩(wěn)定方向發(fā)展。為此,本文著力研究阻礙社會資本進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域的隱性壁壘,為撬動更多社會資本推動公共事業(yè)發(fā)展,提出建議及對策。

一、我市引進(jìn)民間資本現(xiàn)狀

2010年5月,國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2010〕13號),文中明確鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入社會事業(yè)領(lǐng)域。自該政策頒發(fā)之后,我市民間投資不斷發(fā)展壯大,已經(jīng)成為促進(jìn)我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、繁榮城鄉(xiāng)市場、擴(kuò)大社會就業(yè)的新型崛起力量。

2013年,我市共有7個項目列入了2013年全省向社會資本開放的200個示范項目之中,總投資132826萬元,擬引進(jìn)的社會資本資金共94439萬元,目前已到位資金36100萬元。分別是新余市圖書館、新余市經(jīng)開大道等7項目。

2014年,我市有17個項目列入全省擬向非國有資本開放的300個示范項目之中,總投資432592萬元,擬引進(jìn)的非國有資本投資365392萬元,目前已到位資金186300萬元。分別是新余市農(nóng)村自來水工程、新余市養(yǎng)老福利中心建設(shè)、新余市生活垃圾焚燒發(fā)電等17項目。

2015年,我市有20個項目向社會推介,20個項目總投資達(dá)26.34億元,擬引進(jìn)的非國有資本投資19.76億元,目前已到位資金11.85億元。

2016年,全市共向社會推介13個項目,累計總投資約23億元,分為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)兩大類,其中基礎(chǔ)設(shè)施類包括下村工業(yè)基地光電產(chǎn)業(yè)園、省道S222繞城新建項等5個項目;公共服務(wù)類包括新余市公共自行車建設(shè)、分宜縣職業(yè)技術(shù)學(xué)校等8個項目。

二、影響民間資本投資社會事業(yè)的主要隱性壁壘

1.意識形態(tài)壁壘。一是社會認(rèn)可度低。社會事業(yè)項目具有公益性,社會上大多數(shù)人往往只認(rèn)可和接受由政府買單、公眾受益的模式,對民間資本投入社會事業(yè)領(lǐng)域的認(rèn)識還未真正到位,從內(nèi)心排斥,不放心社會資本興辦的學(xué)校、養(yǎng)老院、醫(yī)院等。二是回收期長、慢,參與意愿低。事業(yè)建設(shè)項目大都建設(shè)周期和投資回報期較長,導(dǎo)致民間資本投資社會事業(yè)的意愿普遍較弱,熱情不高。

2.制度性隱性壁壘。一是法律保障缺失,產(chǎn)權(quán)保護(hù)薄弱,阻礙民間資本進(jìn)入。西方國家完善法律成為了促進(jìn)民間資本發(fā)展公共事業(yè)的強大動力,而目前我國還處在法律保障逐步完善階段,還存在諸多不足。主要表現(xiàn)為法規(guī)滯后現(xiàn)象,法規(guī)和政策過于寬泛,缺乏可操作性以及對民間資本產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面的法律保障。由于法律保障不足,造成政策的不確定性,致使民間資本在投資社會公共事業(yè)時承擔(dān)很大的潛在風(fēng)險。二是行政審批中央政府尋租成本和交易成本壁壘。盡管法律法規(guī)沒有明文規(guī)定禁止民間資本進(jìn)入社會民生事業(yè),但一些掌握審批權(quán)力的政府部門員工,通過尋找客觀原因拖延審批時間,更有甚者設(shè)法從中故意創(chuàng)造尋租機會,來提高民間資本的進(jìn)入壁壘。對于民營企業(yè)來說,為了成功進(jìn)入,不得不花費巨額成本來培育自己的政治資本,向各個環(huán)節(jié)提供租金,再加上受中央八項規(guī)定限制,很多部門不作為、慢作為現(xiàn)象普遍,直接影響審批效率,錯失市場良機。三是由退出壁壘間接衍生的進(jìn)入壁壘。由于退出機制和退出援助法律制度缺失形成的退出壁壘,成為制約民間資本進(jìn)入社會公共事業(yè)的又一道壁壘,進(jìn)入后能否成功退出,是企業(yè)在選擇進(jìn)入時必須要考慮的一個重要問題。民營企業(yè)投入的資產(chǎn)存在著退出障礙,企業(yè)單純依靠自身無法順利退出,而產(chǎn)權(quán)交易市場欠發(fā)達(dá),使得企業(yè)退出時產(chǎn)權(quán)交易和資本變現(xiàn)存在障礙,形成較高的退出壁壘。

3.人才引進(jìn)難壁壘。受社會認(rèn)知度低、影響力小、政策傾斜度少,高學(xué)歷、高職稱等高層次人才的招聘與引進(jìn)難,成為民間資本進(jìn)入社會事業(yè)領(lǐng)域發(fā)展的難題,人才引進(jìn)難帶來技術(shù)力量薄弱,而技術(shù)力量薄弱又進(jìn)一步制約民間資本投入社會資本發(fā)展。

三、促進(jìn)民間資本投資社會事業(yè)對策及建議

1.更新觀念,統(tǒng)一認(rèn)識。要破除大眾對民營企業(yè)進(jìn)入社會公共事業(yè)的歧視性態(tài)度。民間資本進(jìn)入這些服務(wù)性行業(yè),不僅不會危害行業(yè)安全和公眾利益,而且能夠擴(kuò)大公共事業(yè)行業(yè)的資金資源,解決投資不足問題,更能起到鯰魚效應(yīng),對整個行業(yè)的發(fā)展無疑是有益的。作為政府部門主要是要發(fā)揮引導(dǎo)作用,創(chuàng)造公平的市場環(huán)境和配套機制,完善立法等,從方方面面掃除觀念性壁壘。

2.完善法律制度,改革行政審批制度。雖然國家不斷出臺政策文件,放松行業(yè)的進(jìn)入管制,但所有這些在實際操作中大部分缺乏落地性,特別是法律制度的不完善。民間資本在進(jìn)入城市公共事業(yè)過程中面臨著諸多問題和風(fēng)險,政策實施的效果與預(yù)期存在很大差距。為此,完善法律制度要在重點加強對民間資本產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面作文章。積極貫徹落實《中華人民共和國憲法》和《物權(quán)法》中關(guān)于對私有產(chǎn)權(quán)保護(hù)的相關(guān)規(guī)定,建立法制化的私有產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系,以及相應(yīng)的訴訟、仲裁等體系,約束人制高于法制行為。

3.進(jìn)一步優(yōu)化市場環(huán)境,完善市場機制。一是優(yōu)化市場環(huán)境。除完善法律制度外,還需要進(jìn)一步優(yōu)化民間資本運營的市場環(huán)境,創(chuàng)新完善市場機制,以保證民間資本能有序、順暢地進(jìn)入和退出公共事業(yè)行業(yè)。二是創(chuàng)新進(jìn)入輔助機制和退出援助機制。健全退出援助機制,積極發(fā)展和完善資本市場和產(chǎn)權(quán)交易市場,鼓勵民間資本進(jìn)入公共事業(yè)。

4.重塑政府管理體系。一要改革現(xiàn)行行政審批制度。行政準(zhǔn)入的所有制歧視和審批效率的低下,已經(jīng)成為民間資本進(jìn)入壟斷性行業(yè)最難以跨越的壁壘,因此,改革現(xiàn)行的行政審批制度勢在必行。首先,擯棄一切歧視民間資本的規(guī)定,不再以所有權(quán)結(jié)構(gòu)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模等借口限制民間資本進(jìn)入;其次,壓縮審批程序,公開審批過程,使審批過程透明化;再次,實行政務(wù)公開,建立監(jiān)管部門信息披露制度。二要重塑管制體系。放松管制不等于不要管制,而是管制制度的重建。公共事業(yè)關(guān)系到公眾切身利益,引入民間資本不能放棄對其的管制。政府部門要對管制能容和管制職能進(jìn)行調(diào)整,不能只強調(diào)進(jìn)入管制,民間資本進(jìn)入后在產(chǎn)品質(zhì)量、價格、信息公開以及對管制人員的約束等方面都需要政府管理的存在。

5.加大引進(jìn)和培養(yǎng)專業(yè)人才力度,充實民營機構(gòu)的人才隊伍。一方面,要與市內(nèi)外各大高校密切合作,加快衛(wèi)生醫(yī)療、養(yǎng)老護(hù)工、社區(qū)管理、教師、旅游人才教育培訓(xùn)基地建設(shè),積極培養(yǎng)高級專業(yè)技術(shù)人才隊伍。同時要鼓勵民營企業(yè)引進(jìn)一批國內(nèi)外醫(yī)療、教育、民政、旅游等高端策劃、經(jīng)營管理領(lǐng)軍人才,在住房、工資、子女入學(xué)等方面給予相應(yīng)政策。另一方面,可通過舉辦公共事業(yè)服務(wù)技能大賽、各企業(yè)創(chuàng)先爭優(yōu)舉措,提升整體素質(zhì)、服務(wù)質(zhì)量和發(fā)展的整體水平,為打造標(biāo)志性PPP模式城市奠定人才基礎(chǔ)。

(作者單位:市政府金融辦)