淺析化解行政爭議的幾點思考

艾保珍

化解行政爭議,是依法行政的重要內容。在我國現行法律制度中,化解行政爭議的途徑主要有行政復議、行政訴訟和信訪三種。其中,行政訴訟更強調程序公正,以審查行政行為合法性的方式保證法律適用的統一性,是化解行政爭議的最后一道防線。信訪作為一種特殊的救濟渠道,主要解決超過時效的相關爭議,是補充性渠道。行政復議是行政機關內部化解行政爭議的機制,由行政相對人作為申請人啟動行政復議程序,由行政復議機關居中,審核并評判被復議行政機關作出行政行為的合法性和合理性;該形式以便捷、高效、免費等特點著稱,日漸成為便捷、高效化解行政爭議的主渠道。

我市高度重視行政爭議化解工作。全市各級堅持黨委領導、政府主導、綜治協調,充分發揮各部門職能作用,引導社會各方面力量積極參與行政爭議化解工作;堅持源頭治理、預防為主,將預防行政爭議貫穿重大決策、行政執法、司法訴訟等全過程;堅持人民調解、行政調解、司法調解聯動,鼓勵通過先行調解等方式解決問題;堅持依法治理,運用法治思維和法治方式化解各類行政爭議,有力地促進了社會公平正義。但還存在以下不足:一是行政復議作用的發揮離預期還存在一定的差距。主要受群眾知不知道復議制度、制度解不解決實際問題、群眾信不信任復議結果等三方面的影響。2020年上半年,因受疫情影響,市司法局共辦理行政復議案件26件,較去年同期案件數42件下降了38%;同期,全市一審行政應訴案件105件,這些案件當事人沒有選擇行政復議,直接尋求司法救助。二是行政應訴有上升苗頭。2020年上半年,市司法局受市政府委托辦理行政訴訟和民事訴訟共計43件;其中行政訴訟案件41件,較去年同期辦理的16件,上漲了168%。在辦理的41件行政訴訟案件中,有35件為涉及棚改房屋征收領域的行政糾紛,占比為85%;有5件為涉及治安拘留的行政糾紛,占比為12%。三是行政應訴敗訴率還有待進一步降低。2020年上半年,我市共有行政應訴案件105件(其中渝水區法院8件);其中作出一審判決的79件(其中渝水區法院2件),敗訴10件、敗訴率為12.5%。四是房屋征收領域矛盾仍較為突出。2020年上半年無論是行政復議案件,還是行政訴訟案件,房屋征收領域的行政糾紛占比均高;其中行政復議占比為53%,行政訴訟的占比為85%,且大多為群體性案件。五是少數執法部門履職過程中程序意識缺失。2020年上半年,在我市糾錯的5起行政復議案以及敗訴的10起行政訴訟案中,均是因為執法程序意識缺失導致。例如在某縣的5起房屋征收補償案中,南鐵法院認定“該縣政府未將分戶初步評估結果在征收范圍內進行公示,并將分戶評估報告轉交被征收人,《補償決定書》僅載明產權置換的安置方式”等等。還有湯某謀提起行政復議稱“違停行政處罰的罰款繳交個人賬戶”,均是法定程序意識缺失的體現。

針對以上的短板與不足,本人提出以下幾點建議:

(一)充分發揮行政復議成為化解行政爭議主渠道作用。

在今年2月5日中央全面依法治國委員會第三次會議上,習近平總書記強調,發揮行政復議公正高效、便民為民的制度優勢和化解行政爭議的主渠道作用。一是簡化程序,破解群眾“不知道”的制度困局。行政相對人不知道能行政復議、不知道找誰行政復議是橫亙在復議制度和行政相對人之間的一條鴻溝。行政復議制度與行政機關之間的關系,對普通老百姓來說比較復雜,行政相對人維權時遠比不上去信訪來得直接。因此,應進一步簡化相關程序,加大宣傳力度,讓行政相對人清楚地知道發生哪些行政爭議可以找哪個上級機關復議維權。二是強化合理性審查,破解群眾認為其“不解決”實際問題的制度困局。行政訴訟只能審查行政行為合法性,而行政復議則有權“審查申請行政復議的具體行政行為是否合法與適當”,即可以同時審查被申請人作出行政行為的合法性和合理性,這是行政訴訟所不及的。隨著依法行政的不斷推進以及行政機關工作人員法治思維的不斷提升,更多的行政爭議將圍繞行政行為是否適當而產生。判定行政行為是否適當、合理,主要靠行政復議機關審查被申請人作出行政行為時的行政裁量是否合理,這也是行政復議制度行政性、專業性的體現。強化行政復議的合理性審查力度,實效性審查被申請行政行為是否適當,是化解行政爭議的關鍵,也是將行政復議打造成化解行政爭議主渠道的關鍵。三是加大行政復議的公開力度,破解群眾“不信任”的制度困局。行政復議不是司法程序,但不排斥在復議程序中加入部分司法元素,以增加公信力和可信度。解決公信力問題,信息公開是一劑良藥。行政復議要想在行政訴訟和信訪等制度中“脫穎而出”,除要進一步發揮其快捷、高效的特點外,更要彌補其相較于訴訟和信訪在公正性和便捷性方面的不足,加大公開力度,使其真正成為化解行政爭議主渠道。

(二)抓好重點領域工作,從源頭上減少行政爭議

土地房屋征收補償、城市管理執法、勞動和社會保障等涉民生重點領域,也是行政爭議的高發領域。一是在征拆工作中,應堅持科學、民主、依法決策,確保程序正當,過程公開,嚴格按照法定職權和程序辦事,既要依法推進項目建設,又要保障被征收人的合法權益,規范和引導其理性表達訴求,不能片面強調行政效率而忽視依法行政。二是在城市管理領域的執法過程中,應強化程序意識,嚴格按照行政處罰法、行政強制法規定的條件和程序,作出行政處罰決定、實施強制行為,依法有效送達法律文書,充分尊重和保障相對人的合法權利。三是在勞動和社會保障領域,加強對工傷認定案件的調查核實工作,在養老金核發中注重對證據的判斷和事實的認定,提高社保領域管理水平,保護弱勢群體的合法權益。四是在不動產登記工作中,積極探索不動產登記的審慎審查方式,防止當事人以虛假材料取得不動產登記,減少因錯誤登記引發爭議。五是高度重視政府信息公開領域中的行政不作為現象,嚴格按照政府信息公開條例的規定,梳理細化政府信息公開各個程序環節的具體要求,及時準確地履行政府信息公開職責。

(三)認真依法做好行政訴訟應訴工作

行政訴訟是解決行政爭議,保護公民、法人和其他組織合法權益,監督行政機關依法行使職權的重要法律制度。一是認真做好答辯舉證工作。二是依法履行出庭應訴職責,配合人民法院做好開庭審理工作。三是加強組織領導,加大對行政應訴工作監督考核力度,嚴格落實行政應訴責任追究。

此外,還應進一步完善信訪制度、健全接訪機制、搭建領導干部下訪平臺,推動信訪與各種行政爭議化解方式的銜接配合,建立有機銜接、協調聯動、高效便捷的信訪聯席化解行政爭議機制。

(作者系市政府辦公室四級調研員)